Висловлювання «диктаторські закони» не має юридичного підгрунтя

У Конституційному Суді України відбувся заключний етап утворення сенатів та колегій, що дає змогу на практиці приступити до розгляду скарг щодо конституційності законів, за якими були ухвалені рішення національних судів.

Про процес реформування судової системи України, про ситуацію, що склалася навколо Громадської ради доброчесності,  та боротьбу з корупцією в ексклюзивному інтерв'ю Укрінформу розповів суддя Конституційного Суду України, Заслужений юрист України, доктор юридичних наук Віктор Городовенко.

— Пане Вікторе, наприкінці минулого тижня ви працювали у Страсбурзі. Якою була мета вашого візиту?

— З 21 по 23 березня 2018 року у Страсбурзі проходила 34-а зустріч робочої групи Консультативної ради європейських суддів (КРЄС). Обговорювали роботу над майбутнім цьогорічним висновком КРЄС, що має робочу назву «Запобігання корупції серед суддів». Стосується він і безпосередньо України, оскільки пов'язаний зі серйозним дослідженням, проведеним Радою Європи в 2017 році. Йдеться про четвертий раунд оцінювання GRECO («Група держав проти корупції» — орган Ради Європи з антикорупційного моніторингу — ред .), однією з країн якого була Україна. Предметом оцінювання були корупційні ризики в діяльності депутатів парламенту, прокурорів, суддів, що дуже важливо. Разом з тим, у боротьбі з корупцією слід завжди пам'ятати про певну межу, щоб ця боротьба не впливала на судову незалежність.

Існують ще й критичні зауваження деяких міжнародних експертів, що окремі процеси при реформуванні судового корпусу України потенційно можуть вплинути на питання судової незалежності. Адже, борючись з тим, щоб у нас не було корумпованих судів, можемо взагалі втратити таке поняття, як незалежний суд.

— Як можна утримати цей баланс  — між ефективним запобіганням корупції та незалежністю суддів? Чи радять щось партнери у Страсбурзі з цього приводу?

— Взагалі робочі методи КРЄС є надзвичайно цікавими й простими водночас. Спочатку готується відповідний довідник з питаннями, які стосуються всіх країн. Пізніше кожна країна надає відповіді на ті пункти, що стосуються саме її. Далі експерти — члени робочої групи бюро КРЄС обговорюють кінцевий висновок з цих питань, готують матеріали та на їхній основі — висновки для розгляду на пленарному засіданні КРЄС. Чергове засідання відбудеться в листопаді — тоді й побачимо.

Під час зустрічі робочої групи КРЄС йшлося про те, наскільки якісно втілюються в Україні реформи судової системи. Загалом можна сказати, що маємо закріплений в законодавстві України передовий для Європи досвід. Наприклад, робота Ради суддів України, яка має свій комітет, що дає відповіді суддям на етичні питання, запобігає потенційним та реальним конфліктам інтересів саме в рамках судової системи.

— Напевно, сюди можна було б віднести й Громадську раду доброчесності…

— Так, одним з прикладів змін в системі відбору суддів в Україні є створення та робота Громадської ради доброчесності, яка складається з представників громадських організацій і відповідно до закону безпосередньо бере участь в оцінюванні суддів. Громадські активісти брали активну участь у процесі добору суддів Верховного Суду шляхом отримання інформації від організацій та громадян про кандидатів на посади суддів, діючих суддів, надаючи висновки щодо професійної етики та доброчесності судді.

Однак  у понеділок, 26 березня, Громадська рада доброчесності вийшла з процесу оцінювання суддів апеляційних та місцевих судів, фактично поставивши під сумнів їхню легітимність. У заяві членів Громадської ради доброчесності вони назвали вагомі, на їхній погляд, причини, які спонукали їх зробити цей крок. Однак, не викликає сумніву: навіть за наявності будь-яких аргументів така позиція Громадської ради доброчесності може зупинити процес оцінювання суддів і тим самим поставить під сумнів існування ефективного та легітимного судового захисту в Україні. А це не сприятиме іміджу нашої країни. Але я маю надію, що найближчим часом шляхи вирішення цієї проблеми будуть знайдені і процес оцінювання буде продовжено.

— Ви згадували про документ GRECO щодо корупційних ризиків. Які висновки були зроблені Україною, зокрема стосовно судової сфери?

— Щодо проблем, які були виявлені, то в першу чергу вони стосувалися уявлень про високий рівень корупції в судовій системі нашої країни. Мається на увазі, що в уявленні громадян корупція є досить високою. Але експерти, вивчивши цю проблему, дійшли висновку, що фактична корупція в судовій системі України абсолютно таким уявленням не відповідає. Виявлені факти корупції тут, якщо порівняти із загальними її масштабами, мають лише поодинокий характер.

— Що мається на увазі? Те, що з 10 виявляється один факт корупції?

-Йдеться про те, що уявлення в суспільстві через повідомлення в пресі та загальне сприйняття таке, начебто в Україні 90% суддів є корумпованими. На практиці ж з'ясовується зовсім інше. Наприклад, за даними органів прокуратури, за останні роки було відкрито відносно суддів значну кількість справ за статтею 375 Кримінального кодексу України, яка передбачає кримінальну відповідальність за ухвалення суддею неправосудного рішення, але судових вироків по цих справах — одиниці. Тобто реальний показник корупції у вказаному контексті є невеликим.

Щодо боротьби з корупцією не тільки в судовій системі, а загалом в державі, то тут є позитивні меседжі. Це, передусім, наявність спеціальних антикорупційних органів: Національного антикорупційного бюро, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Сподіваюсь, незабаром будемо спостерігати (хоча це не є європейською практикою) створення Вищого антикорупційного суду. В Україні в першому читанні вже прийнятий закон про створення цього суду як способу розв'язання проблеми корупції і завершення створення системи антикорупційних органів державі.

— Наскільки я знаю, створення Вищого антикорупційного суду, прискорення цього процесу — це вимога наших західних партнерів?

— Дійсно, створення Вищого антикорупційного суду, недопущення затримки з цього питання є вимогою наших західних партнерів — про це зазначали, зокрема, Міжнародний валютний фонд, Венеціанська комісія. Однак, головне, щоб цей антикорупційний судовий орган не став номінальним, а був спроможний досягти того, чого очікують від нього громадяни України. Тому не варто думати лише про прискорення процесу створення Вищого антикорупційного суду, важливою є розробка якісного правового підгрунтя для його роботи.

— Скажіть, будь ласка, звідки взялася ця цифра — 90%, якою, начебто, вимірюється рівень корупції в судовій гілці влади?

— За повідомленнями в засобах масової інформації, декілька громадських організацій замовляли соціологічні дослідження про рівень корупції, з них ці цифри й були взяті.

— Ці опитування проводилися серед громадян України, які зверталися до суду?

— Не лише тих, хто звертався до суду. І в доповіді GRECO на це звернули увагу, вказавши, що у таких опитуваннях важливо робити два акценти — врахувати думку тих, хто користувався судовими послугами, а також тих, хто ними не користувався.

Було з`ясовано, що серед тих, хто користувався судовими послугами, рівень сприйняття корупції є нижчим. Вони висловилися про те, що в 50-60% випадків корупційна складова відсутня. Ті, хто своє уявлення про рівень корупції в судовій системі формував із засобів масової інформації, схилялись до думки про високий рівень корумпованості в судовій системі.

Раніше КРЄС неодноразово висловлювалася щодо обов'язку держави дбати про авторитет судової влади,  а високопосадовців — утримуватися від образливих висловлювань на адресу її представників. Однак, українські реалії мають зовсім інше забарвлення і вважається досягненням в будь-який спосіб показати своє негативне ставлення до судової влади.

— Пане Вікторе, ви відносно нова людина в Конституційному Суді України, обрані у листопаді минулого року. Як працюється на новій посаді?

— Обрання суддею Конституційного Суду України — дуже важлива в моєму житті подія, оскільки з 50 років свого життя 25 я присвятив правосуддю. Надзвичайно ціную позицію судового корпусу. Як суддя Конституційного Суду України, усвідомлюю важливість збереження незалежності судової влади, цінностей демократичної держави, які повинні бути пріоритетними в роботі кожного судді.

2017 рік був важким роком у діяльності Конституційного Суду України, на ефективність роботи якого вплинули, зокрема, довготривалі процеси прийняття Закону України «Про Конституційний Суд України», розробки Регламенту Конституційного Суду України, заповнення вакантних суддівських посад. Однак наприкінці цього ж року він ухвалив три досить знакові рішення. А в 2018-му році ним продовжено цю позитивну тенденцію, а також прийняті організаційні рішення, були обрані Голова Конституційного Суду України — Станіслав Шевчук та його заступник — Олександр Тупицький. Вже в четвер у нас були утворені сенати та колегії, а це, за експертними оцінками, є одним з найважливіших кроків до того, аби наші громадяни менше зверталися до Європейського суду з прав людини, а більшість питань вирішували саме в Конституційному Суді України.

— Відомою є також думка експертів, що звернення громадян до Конституційного Суду України призведе до напливу справ і матиме негативний вплив на його роботу. Як ви оцінюєте такі перспективи?

— Так, така проблема існує, але чітко відповісти можна мовою статистики. У 2017 році до Конституційного Суду України надійшло 435 скарг. Частина з них є неприйнятними, оскільки у них не порушувалися питання конституційності законів (їх окремих положень). Вбачається, що чимало громадян вважають, що Конституційний Суд України може переглянути рішення, наприклад, Верховного Суду і стати фактично четвертою інстанцією. За жодних обставин Конституція України не надала повноважень КСУ виступати в такій ролі, а щодо приведення судових рішень у відповідність до його практики, то це питання національної судової системи.

Збільшення кількості конституційних скарг може бути обумовлене «накладенням» конституційних прав на конвенційні права, бо вони в багатьох випадках досить споріднені. Тим більше, в 2016 році в одному зі своїх рішень Конституційний Суд України прямо вказав на такий принцип його діяльності, як дружнє ставлення до міжнародного права, що надає можливість при встановленні ним порушень конституційних прав використовувати в своїй роботі значний досвід Європейського суду з прав людини.

На що треба зважати при зверненні до Конституційного Суду України, так це на те, що Україна має нормативну модель конституційної скарги. Це коли в Конституційному Суді України можна оскаржити неконституційність саме закону (його окремих положень), який застосований в остаточному судовому рішенні у справі суб'єкта права на конституційну скаргу. Можливо, у майбутньому саме через зміни до Конституції ми перейдемо і до моделі повної конституційної скарги.

— Одне з тих трьох рішень, що були ухвалені у кінці 2017 року, було сприйняте досить критично — стосується скасування заборони призначати керівниками вишів осіб, які голосували за «закони 16 січня». В чому суть суперечностей?

— При вирішенні цієї справи КСУ вказав на невідповідність оспорюваних положень закону принципу правової визначеності та депутатському індемнітету (депутат не несе відповідальності за свої рішення і висловлення у парламенті — ред .). Він це мотивував тим, що у цих положеннях було вжито термін «диктаторські закони» як підстава для юридичної відповідальності парламентарів, який може довільно трактуватися у практиці правозастосування; а, власне, така відповідальність взагалі не може бути до них застосована, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

Дехто, коментуючи наше рішення з вказаного питання, зазначав, що не було перешкод визначити, які саме закони малися на увазі. Але ж законодавець не зробив цього — не вказав, що сукупність таких-то законів призводить до певних наслідків, а фактично вжив висловлювання «диктаторські закони», яке не має юридичного підгрунтя.

На мій погляд, якщо порушуються права людини, то відповідальність повинна наступати в спосіб, передбачений Конституцією. Тобто, не може бути такої ситуації, коли ми притягаємо до юридичної відповідальності людину, не визначаючи, в чому є суть порушень як підстави такої відповідальності. У цьому аспекті важливим є дотримання статті 8 Конституції України, яка передбачає, що в Україні діє принцип верховенства права, однією з складових якого є принцип юридичної визначеності. Це стосується насамперед питань «якості закону», який має визначати підстави юридичної відповідальності ясно та недвозначно, щоб особа могла зрозуміти суть порушень, за які вона може настати. В іншому разі фактично йдеться про обмеження конституційних прав.

— Це минулорічна справа, а вже цього року, окрім кадрових змін, за якими справами були прийняті рішення?

— Знаковим стало рішення щодо конституційності Закону України «Про засади державної мовної політики», за яким Конституційний Суд України визначив стандарти порушення конституційної процедури. Саме через порушення конституційної процедури цей закон був визнаний неконституційним. Не за змістом, а саме за порушення конституційної процедури.

Іноді нам дорікають, що цим рішенням ми фактично відкрили «ящик Пандори», оскільки якщо депутат не голосує особисто і встановлені факти порушення конституційної процедури безпосередньо, то це може стати підставою для визнання неконституційним будь-якого закону. Це певною мірою має стати стимулом для наших законодавців здійснювати правотворчість відповідно до Конституції України.

— Ви почали розповідати про зміни, які відбулися в Конституційному Суді України, — створення сенатів та колегій. Що дасть таке реформування?

— У Конституційному Суді України сформували два сенати та шість колегій. З утворенням сенатів та колегій в Конституційному Суді України починаємо безпосередній процес розгляду конституційних скарг від громадян. Новий порядок, який запроваджує поява сенатів та колегій, на мій погляд, збалансований, у тому числі в аспекті забезпечення розгляду Конституційним Судом України конституційних скарг. Він, з одного боку, сприятиме тому, щоб не затягувати розгляд питань щодо відкриття конституційних проваджень за конституційними скаргами, з іншого — забезпечить цілковите та глибоке вивчення таких питань, допоможе під час складних випадків. Ці зміни загалом спрямовані на реалізацію громадянами України гарантованого їм Основним Законом України права на звернення до КСУ з конституційною скаргою.

— Які із справ, що нині перебувають у Конституційному Суді України, найважливіші, і рішення за якими справами можна очікувати найближчим часом?

— У нас буде зараз ще одна справа, яка також стосується процедури, це справа про всеукраїнський референдум. Взагалі, у конституційному провадженні зараз перебуває близько 20 справ за попередні роки, не можна сказати, що якась з них менш чи більш важлива, усі вони потребують вирішення, що очікується суспільством. Як вже зазначав, наразі з геометричною прогресією почне збільшуватися кількість конституційних скарг від громадян. У зв`язку з тим для Конституційного Суду України відкривається новий етап у його діяльності, який суттєво вплине на визначення перспектив подальшого захисту в Україні прав людини і громадянина.

— На розгляді Конституційного Суду України вже давно перебуває закон про очищення влади. Чи є якийсь прогрес і коли очікувати на рішення?

-Так, цей закон знаходиться в провадженні Конституційного Суду України вже три роки, з 2015 року. Важко назвати точні терміни. Наскільки пам'ятаю, найближчим часом він знову винесений на розгляд. Головне, що ми почали працювати, тому не будемо затягувати розгляд питань.

Але слід враховувати і те, що кожне рішення стає дороговказом для юридичної громадськості, суддів, для всіх, хто застосовує їх на практиці та взагалі для теорії конституціоналізму. Тому вони мають бути дуже виваженими, на рівні кожного слова та коми. Коли формується доктрина взагалі, то повинні бути враховані всі підходи, які існують у національній правовій системі. Часто-густо пришвидшити просування просто неможливо, але безперечно маємо лише один напрямок для руху — вперед.