Все о новом Законе Украины «О государственной службе»

С мая 2016…

Укринформ решил разобраться во всех новациях, в том, почему возникают такие ситуации, как конкурсы проходят в других демократических странах, и как можно избежать недоразумений во время назначения на должности в государственной службе. Обо всем этом — в интервью с доктором наук государственного управления, профессором, заведующим кафедры государственного менеджмента Национальной академии государственного управления при Президенте Украины Светланой Хаджирадевой.

— Уважаемая Светлана Константиновна, сейчас очень много скандалов возникает вокруг назначений «высоких» должностных лиц, но, насколько я знаю, эта процедура регламентирована законодательством. Тогда почему возникают проблемы?

— Действительно, процедура поступления на государственную службу прописана в Законе Украины «О государственной службе», который вступил в силу в мае 2016 года. Уверенно могу сказать, что все назначения происходят согласно установленного регламента и действующего законодательства Украины. Обратите внимание, что жаркие дискуссии разворачиваются не вокруг вопросов нарушения регламента поступления на государственную службу, а вокруг вопросов некомпетентности претендентов на те или другие должности, особенно когда речь идет о государственных служащих категории А и Б.

Поэтому причины скандалов, возникающих вокруг назначений «высоких» должностных лиц, следует искать не в формулировках статей закона о госслужбе — поверьте, там все четко сформулировано с учетом лучших международных практик. На мой взгляд, главная причина кроется в отсутствии эффективных механизмов и инструментов отбора персонала на государственную службу, в частности, — оценки их профессиональной компетентности, профессионально важных качеств и так далее.

— В то же время, я, как сторонний наблюдатель, после вступления в силу нового закона о госслужбе представляла, что реформа этой отрасли завершилась, а получается, что она только началась…

— Да, она только началась, и есть определенные условия, которые не позволяют быстрее вводить. Очень много механизмов необходимо для реализации данного закона — в том числе, финансово-экономические, политические, организационные, правовые подзаконные акты, регламентация этого процесса.

Скажу, что во время обсуждения проблем государственной службы в Украине с международными коллегами неоднократно звучали такие комментарии: "Светлана, вы ускоряете процессы, реализация подзаконных актов — на это десятилетия надо, для того, чтобы последовательно, пошагово вносить изменения в систему государственной службы". Коллеги отмечали, что это — специфическая система, и ее нельзя изменить за два дня или за три месяца или за полгода, потому что есть такой фактор как наследственность предшественников, институциональная память.

Поэтому самое важное, что мы можем сегодня сделать — это акцентировать внимание на разработке базовых документов. Отсутствие отраслевого стандарта создаст еще больше проблем, потому что нет единого видения, каким образом назначать на должности в государственной службе.

— За сколько времени может быть подготовлен такой стандарт, если есть заказ и соответствующее финансирование?

— Если есть заказ и финансирование, то собирается экспертная группа из ученых, работодателей, государственных служащих, представителей Национального агентства государственной службы, представителей кадровых агентств министерств, ведомств и т. п., к группе может быть приобщена общественность, интересы которой также надо учитывать при разработке этих стандартов.

И на базе уже разработанных ранее документов, в частности, на сегодня существуют профили компетенции государственных служащих, морально-этический кодекс поведения государственного служащего и другие — необходимо разработать и законодательно утвердить отраслевой стандарт. Разработка стандартов не может делаться только общественностью, на волонтерских началах, потому что мы не сможем получить тот результат, который необходим для реализации стратегии реформирования государственной службы. Стандарты — это государственный документ.

— То есть, сначала должен быть заказ со стороны высшего государственного органа?

— Да. Я не знаю, действительно ли понимает государство, что такой документ необходим. В то же время, если будет такой документ, то тогда можно будет дальше двигаться. Два года назад в ВР был зарегистрирован проект закона об определении профессиональных квалификаций в Украине, но в виде закона я его не видела.

— Видимо, парламентское лобби не заинтересовано в таких общегосударственных процессах, за это же никто не приносит никаких бонусов…

— Возможно, да. По замыслу авторов Концепции Государственной целевой программы реформирования государственного управления и государственной службы на 2011-2015 годы, ожидалось, что документ позволит установить единые стандарты принятия на государственную службу и формирование личной, профессиональной, экономической и общественной мотивации поступления в госслужбу и продвижения по службе; укрепить постоянство госуправления, разграничив политические и административные должности в органах исполнительной власти; построить систему оценки и развития персонала на госслужбе, приблизить содержание подготовки управленцев к реальным потребностям, создать систему предотвращения и урегулирования конфликта интересов государственных служащих, сформировать систему нравственных ценностей государственной службы и прочее. Однако, никаких результатов мы не увидели.

— А кто должен инициировать этот процесс, всегда же должны идти движения откуда-либо — или от ученых, или от государства?

— Этот процесс организует, как правило, работодатель. В сфере государственной службы — это Национальное агентство по государственной службе в Украине. На сегодня потребность в реформировании системы оценки кадров стимулирует как реформаторские процессы в обществе, так и политические решения по адаптации института государственной службы к стандартам Европы. И все же, фундаментальным нормативным основанием здесь выступает задекларированная 1998 г. административная реформа, которая требует, в частности, пересмотра и приведения в соответствие с потребностями времени структурных и функциональных свойств центральных и местных органах государственной власти и местного самоуправления, разработки и внедрения эффективных методик оценивания государственных служащих, создание действующей системы отбора кандидатов-претендентов на государственную службу, их подготовки и карьерного роста. До сих пор ничего из этого не сделано.

— Итак, в нынешних условиях, при отсутствии независимого оценивания, когда создается комиссия внутри выбирающего органа,  условно говоря, государственного секретаря, существует куча возможностей для манипуляции результатом. Ведь можно выписать условия конкурса под конкретного кандидата и в последний тур выбрать людей, которые априори будут ниже по своим квалификационным показателям, и выбрать того, кого нужно, правильно? Как с этим бороться?

— Это действительно так. Многие процессы не поддаются здравому смыслу и логике.

— А если порядок нарушается? Вот известный скандал, когда в ведомстве, специфическом ведомстве, заместителем становится молодой, скажем так, необразованный человек, то кто должен нести ответственность за нарушение этого порядка? Как доказать, что порядок был нарушен? Можно ли обжаловать решение о назначении такого лица?

— На такой случай есть закон, и это решение можно обжаловать. Суд может установить, были ли нарушения закона и процедуры назначения на должность государственного служащего. Что же касается вопроса уровня соответствия профессиональной квалификации претендента на должность государственного служащего категории А, то будет определяться эта квалификация по формальным признакам — наличию диплома о высшем образовании. Иногда мы забываем, что в 2011 году была принята Национальная рамка квалификаций, где образовательная и профессиональная квалификация рассматриваются отдельно.

— И что это значит? В чем их разница? Можно пример.

— Ну например, если я работаю министром образования, то большинство времени своей профессиональной деятельности я трачу на принятие управленческих решений, на внешнюю, внутреннюю коммуникацию, на администрирование процесса и т. др. А если я работаю главным специалистом районного отдела образования, то для меня процедуры принятия решений будут не первостепенны: у меня административная работа, сбор, обработка информации, аналитика, подготовка информации для принятия решений моим руководителем. И тогда квалификационные требования к меня в приоритетах другие, чем квалификационные требования к государственным служащим категории А. Категория А это — стратегическое видение проблем, это стратегическое управление, это умение применять инструменты стратегического управления. А категория В — это операционные процессы, это выполнение задач, реализация решений, соблюдение процедур и именно администрирование процессов. Категория Б является промежуточным между категорией А и категорией В, когда требуются и управленческие навыки, и способность к администрированию.

— Уточните вашу позицию, почему вы считаете, что существующая система отбора персонала на государственную службу неэффективна?

— Существующая система отбора и назначения персонала на государственную службу построена на формальном подходе. То есть, существуют узаконенные требования относительно возраста, образования, опыта работы претендентов на те или иные должности государственных служащих. А профессиональная квалификация претендентов на должности государственных служащих не определяется. Именно введение системы определения профессиональных квалификаций государственных служащих категорий А, Б, и В позволит повысить уровень качества государственного управления и исключит формальный подход к отбору персонала на государственную службу.

В большинстве европейских стран определение профессиональных квалификаций государственных служащих осуществляют независимые Ассессмент-центры. Ассессмент-центр — это один из методов комплексной оценки персонала, основанный на использовании взаимодополняющих методик, ориентированный на оценку реальных качеств сотрудников, их психологических и профессиональных особенностей, соответствия требованиям должностных позиций, а также выявление потенциальных возможностей специалистов. На сегодняшний день ассессмент-центр является валидным методом оценки компетенций сотрудников. Надежней — только длительные наблюдения за человеком в реальной работе.

— Независимые центры оценки действуют в Украине?

— Центров по определению профессиональных квалификаций государственных служащих в Украине нет. Украинские ассессмент-центры обслуживают в основном ІТ-сферу и бизнес.

Мы подготовили проект открытия такого центра, где выделили три обязательные последовательные этапа работ. Отмечу, что только в такой последовательности возможно быстрее запустить этот проект. Первый этап — предпроектный — разработка и утверждение трех документов: Отраслевого стандарта профессиональной деятельности в сфере публичного управления и администрирования, Образовательного стандарта по направлению подготовки «Публичное управление и администрирование», Квалификационных характеристик государственных служащих категорий А, Б и В. Второй этап — подготовительный: разработка и утверждение положения о Центре определения профессиональных квалификаций и сертификации государственных служащих, создание банка тестовых заданий и методики оценки уровня квалификаций государственных служащих категорий А, Б и В. Третий — пилотный — экспериментальная проверка валидности методик и запуск проекта.

— Источники финансирования таких проектов?

— В большинстве стран Европы такие центры создаются на базе профессиональных ассоциаций, которые, как правило, являются неприбыльными организациями. В этом случае возможны все источники финансирования, не противоречащие существующему законодательству. Это могут быть средства физических и юридических лиц, государственное финансирование, грантовые программы.

— Кто разрабатывает эту систему оценивания в Украине? Ее заказали кому-то?

— На базе нашей кафедры над этой тематикой работают аспиранты и докторанты в рамках своих научных исследований. Со стороны государства таких заказов не было.

— И они не внедряются…

— Нет, потому что необходимо иметь очень мощное финансирование для разработки программ и тестовых методик по определению профессиональных квалификаций.

Необходимо, во-первых, чтобы процесс оценки отвечал на три важных вопроса: цель оценки, роль оценки в системе государственного управления и соответствие методов оценивания объективным тенденциям, которые сейчас имеют место в обществе и системе государственного управления. Во-вторых, методология оценки должна базироваться на междисциплинарных знаниях и современных исследованиях о человеке и отражать психологическое содержание деятельности государственного служащего. В-третьих, лицо, которое диагностируется, должно оцениваться в совокупности всех внешних и внутренних факторов, влияющих на ее деятельность и поведение.

Например, процесс оценки должен содержать тестовые задания, которые помогут определить, есть ли у претендента необходимая для управленца активная позиция, уровень его ответственности, базирующийся на психокультуре самоконтроля и прочее.

— Ну вот чисто статистически: сколько должно быть государственных служащих на сто граждан или тысячу? Есть такие исследования?

— Сразу скажу, что исследований, направленных на определение необходимо-оптимального количества государственных служащих для обеспечения системы государственного управления, в Украине не проводилось.

Вопрос о том, сколько должно быть государственных служащих на 100 граждан или тысячу, — дискуссионный. В 2015 году международные эксперты представили результаты сравнительного анализа систем государственной службы в более чем 20 странах мира, среди которых была и Украина. Я вам могу привести данные по некоторым странам. Например, в Беларуси, где количество населения 9,503 млн, — на 1 чиновника приходится 176 граждан (общее количество чиновников 53703); Эстония (население 1,3 млн) — на 1 чиновника приходится 50 граждан (общее количество чиновников 26000); Китай (население 1340 млн) — на 1 чиновника приходится 19 граждан (общее количество чиновников 70 млн); Латвия (население 2,3 млн) — на 1 чиновника приходится 26 граждан (общее количество чиновников 88300); Литва (население 3,3 млн) — на 1 чиновника приходится 165 граждан (общее количество чиновников 20000); Германия (количество населения 83,2 млн) — на 1 чиновника приходится 163 граждан (общее количество чиновников 507520); Россия (население 141,9 млн) — на 1 чиновника приходится 140 граждан (общее количество чиновников 996596); США (население 309 млн) — на 1 чиновника приходится 147 граждан (общее количество чиновников 2101200); Украина (население 46 млн) — на 1 чиновника приходится 170 граждан (общее количество чиновников 283400); Франция (количество населения 61 млн) — на 1 чиновника приходится 190 граждан (общее количество чиновников 320000).

Как видим, количество государственных служащих в Украине в среднем на 1 тыс. граждан, в сравнении с другими странами мира, более-менее оптимальное.

Также можем констатировать, что системы государственной службы Китая, Эстонии, Латвии более бюрократические, чем в Украине, с точки зрения этого критерия — количества чиновников по отношению к числу граждан этого государства. Обратите внимание, что в малых по территории и населению странах — Латвия, Эстония, — приходится, соответственно, 26 и 50 человек на 1 чиновника, а рядом с ними — в Литве — 165 человек.

— Это радует, конечно. Но есть ли статистика, которая отражала бы тенденции в Украине — с точки зрения сокращения или увеличения армии чиновников в последние годы?

— Есть, конечно. Дело в том, что содержание чиновников — это, безусловно, пресс на налогоплательщиков, поэтому новое руководство каждой из стран начинает с планов сокращения количества государственного аппарата. В то же время, как показывает практика, в странах бывшего СССР каждая из таких программ заканчивается увеличением количества госаппарата и суммы в госбюджете на их содержание.

Классическим примером стала ситуация с президентства Виктора Ющенко, который пришел к власти с лозунгом "резкого сокращения госаппарата". За 5 лет его президентства количество чиновников увеличилось с 257,1 тысяч человек (по состоянию на 1 января 2005 г.) до 283,4 тысячи (по состоянию на 1 января 2010 г). По статистическим данным, в начале 2016 года в Украине штат государственных служащих увеличился еще на 1,8% и превысил 380 тыс. человек — это всего государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления.

Меньше всего государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления в Украине было зафиксировано в 2005 году — 339 тыс. 49 человек (из них государственных служащих — 247 тыс. 124, должностных лиц местного самоуправления — 91 тыс. 925), больше всего — в 2009 году — 384 тыс. 197 (из них государственных служащих — 283 тыс. 408, должностных лиц местного самоуправления — 100 тыс. 789). В частности, в течение 2010-2012 гг. возросло количество чиновников в центральных органах исполнительной власти: в 2010 году — 9420 человек, в 2012 — 10 тыс. 021, а также судебной власти и прокуратуры — с 27 тыс. 450 человек в 2010 году — до 32 тыс. 096 человек в 2012-ом.

— А как вообще Вы, как ученый, можете оценить современную систему государственной службы?

— Современная система государственной службы Украины требует значительного улучшения. Сейчас в Украине в сфере управления государственной службой отсутствует единое видение перспектив ее развития, что, в свою очередь, обуславливает неопределенность профессиональной деятельности государственных служащих. И эту ситуацию нужно исправлять уже сейчас.