Все про децентралізацію: чому зараз не потрібні зміни до Конституції

Одне із першочергових завдань, яке чекає на Верховну Раду нового скликання, – ухвалення закону про засади адміністративно-територіального устрою. Це дасть можливість завершити об’єднання громад і провести чергові місцеві вибори вже на новій територіальній основі.

Проте, переходити до другого етапу децентралізації – створення виконкомів – експерти в умовах війни не радять. У інтерв’ю сайту "Сьогодні" колишній заступник міністра регіонального розвитку, а зараз співробітник Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук пояснює, чому не варто змінювати Конституцію в частині децентралізації, і які ще закони треба ухвалити, аби полегшити роботу новоствореним територіальним громадам.

— На ті громади, які не об’єднаються, чекає, якщо можна так сказати, примусове об'єднання. Для цього має бути ухвалений закон про засади адміністративно-територіального устрою, який у ВР лежить вже півтора року.

— Не примусове об‘єднання. Просто будуть створені нові громади адміністративним рішенням, як це і передбачає правова система будь-якої держави. Бо вже п’ятий рік триває добровільний процес, коли держава вам дає можливість в певних рамках створити громаду, яка би відповідала певним параметрам, і ви були б не проти. Не вийшло у вас добровільно, держава завершить це адміністративно.

— Це перший етап реформи. Буквально місяць тому Мінрегіон презентував нову модель адмінтерустрою, яка замість 490 районів передбачає 102. Коли цей етап має закінчитися?

— Так, це перший і головний етап. Побачимо, як збереться ВР і як вітер віятиме. Якщо вітер віятиме правильно, тоді цьому скликанню взагалі нічого не заважає зробити все дуже швидко. Вже восени вони можуть ухвалити всі необхідні закони: затвердити територіальний устрій повністю по громадах і районах, можуть навіть на весну призначити вибори. Потім протягом літа-осені новоутворені органи місцевого самоврядування навчаються, притираються, восени затверджуються нові бюджети і 2021 рік ми починаємо жити абсолютно в нових реаліях – децентралізованій Україні, яка може динамічно розвиватись.

— Що передбачає другий етап реформи?

— Другий етап – це наділення органів місцевого самоврядування обласного рівня і частково районного правом на створення власних виконавчих органів.

— Ліквідація РДА і ОДА?

— Їх замінять префектурами, як це зараз пропонують (у "Слузі народу" – Авт.). А при райрадах і облрадах з`являться виконкоми. Але я би з цим почекав. Бо в наших умовах страшного правового нігілізму, атомізації всіх і всюди, коли у нас обласні ради приймають такі рішення, що "просто застрелитися"… Одні, значить, вирішують, що у них не можна проводити трансплантацію органів, інші – передайте нам залізницю в управління, треті – голосують за перехід на договірні відносини з Києвом. Це жах.

Коли нема виконкому і вони ухвалюють таке рішення, воно не несе особливої загрози. Коли ж з’являються виконкоми, ради приймають рішення і доручають виконкому це виконувати, бо це є прямий обов’язок виконавчого органу. І це все – це катастрофа. Таку історію ми вже колись проходили. 1994 року через конфлікт голови ВР Івана Плюща і президента Леоніда Кравчука були ліквідовані представники президента, обласні і районні ради отримали виконкоми, а голови районів і областей обиралися всім населенням. Обралися, створилися і почалося… Херсонська обласна рада ухвалила рішення заборонити вивозити пісок до Одеської області, Хмельницька – про заборону купувати масло в Чернівецькій області, Запорізька і Дніпропетровська – що ми не переходитимемо на купони(після цього з цих областей вимели рештки товарів і довелось уряду шукати можливість хоча б частково покрити товарний дефіцит).

Коли 1994 року президентом обрали Леоніда Кучму, він звернувся до Верховної Ради знову зробити вертикаль, бо інакше держава просто розпадеться. Тоді був підписаний так званий Конституційний договір (1995 року між ВР і президентом про засади державної влади до прийняття Конституції – Авт.) і відновилися адміністрації. Розумієте, часто у нас буває так, що нові люди, які приходять до керівництва, не знають, як було раніше. "Той, хто не вивчає минуле, приречений пережити його у майбутньому". Мені цього точно не хочеться.

— Щоб зробити децентралізацію незворотною, потрібні зміни до Конституції…

— Неправда. Конституція не робить нічого незворотного. Колись у нас була стаття в Конституції про керівну та спрямовуючу роль Комуністичної партії. І де тепер ця стаття і ця партія?

— Ну, так, все можна змінити. Але Основний закон важче, бо треба 300 голосів. До того ж, треба, щоб реформа була у правовому полі і ухвалені закони відповідали Конституції.

— А все і так у правовому полі. Все, що зараз приймається, відповідає Конституції. Все просто залежить від того, як розуміти Конституцію. Що таке Конституція? Є юридична і фактична Конституція. Основний закон встановлює не просто дуже вузькі норми, як, наприклад, у Кримінальному кодексі. Конституція встановлює загальні правила і філософію, в межах якої ці загальні правила тлумачаться законами. Якщо читати Конституцію вузько – у нас все неправильно. Бо, наприклад, записано, що медицина безкоштовна. А чому ж тоді існують приватні клініки? Бо Конституцією передбачене право на підприємницьку діяльність. Точно так само, коли ми говоримо і про нашу реформу. В Конституції нема ОТГ? Ну і що? Є стаття, яка передбачає добровільне об‘єднання територіальних громад, є стаття, яка відносить регулювання територіального устрою до повноважень Верховної Ради України через ухвалення закону. Все нормально.

— Нема там і префектів, яких запозичили з Франції.

— Так, це придумали любителі модних "словечок". У нашому законопроекті префектів не було – були урядники. Це давнє українське слово – урядники і воєводи у нас були ще за Київської Русі. Але ж ніхто не читає своєї історії, а любить показати освіченість з "Вікіпедії".

Повернемося до Конституції. Коли ст.133 каже, що до системи адміністративно-територіального устрою належить: АРК, Київ, Севастополь, області, райони, міста, селища і села. "Розумні" юристи кажуть, що адміністративно-територіальними одиницями є село, селище і місто. Але це неправильно. Бо Конституція не говорить, що це адміністративно-територіальні одиниці. Вона говорить, що систему устрою складають: АРК, області, райони – це класичні одиниці, все решта – елементи…

— Тобто, це не треба записувати в Конституції?

— Звичайно, що ні. Чим більше запишеш до Конституції, тим більше проблем. Саме тому нормальні Конституції є лаконічними. Американська конституція написана 200 років тому, а й досі чинна.

— Але ж там тлумачень…

— Бо кожен історичний період потребує осмислення цих норм. Тому і з’являються тлумачення, але Конституція не змінюється.

— Ми всі прекрасно пам’ятаємо, як у серпні 2015 року ухвалювалися зміни до Конституції в частині децентралізації, куди "зашили" особливий статус Донбасу. До чого це призвело, ми також добре пам’ятаємо – тоді під стінами ВР загинуло чотири нацгвардійці.

— Я категоричний противник внесення змін до Конституції зараз, бо можемо наприймати чергових дурниць. З того законопроекту, який був підготовлений 2015 року, зробили каліку і вже в такому стані голосували. Згадайте, які там були норми. Наприклад, якщо рада умовно приймає рішення, що на її території не можна ходити лисим без кашкета, це не проблема. Його зупиняють через рішення префекта – до суду і все. Якщо ж рада прийняла рішення, яке загрожує національній безпеці ( наприклад, віддати землю для розміщення ВВС РФ), президент звертається до Конституційного суду за висновком – брєд. І зараз може бути те саме. Тільки тоді через торги з фракціями понакручували всього різного, а зараз через "єдіномисліє" можуть так само позаписувати проблемні формули. Тому краще не чіпати Конституцію. Все, що треба, з Конституції можна витягнути і так. Треба просто брати, уважно читати всі статті і зшивати їх, тлумаченням однієї разом з іншою. Але ж це вищий пілотаж! Тут потрібна висока юридична школа.

— Добре. Що в українській Конституції треба передбачити в частині децентралізації?

— Коли ми говоримо про регіональний рівень поза межами Конституції, ми не можемо створити там власні виконавчі органи – виконкоми. Хоча, знову ж таки, не факт. Бо, якщо ми проаналізуємо все це в комплексі – це можна. В Конституції йдеться про виконавчий апарат, який можна наділити окремим змістом. Але до цього треба дозріти.

— А коли за строками ми зможемо вийти на створення виконкомів?

— Я би припускав створення виконкомів після вирішення проблеми Донбасу. В умовах, коли у нас йде війна і суспільство не згуртоване, не треба робити додаткових кроків, які тільки підігріватимуть цю незгуртованість. Бо це вже було. Наприклад, збирається Дніпропетровська обласна рада затверджувати бюджет. Депутати хочуть кожен собі шматочок взяти. Те, що вони хочуть, завжди втричі більше за бюджет. І починається. А чому так мало грошей? Так Київ забирає! Та пішов він той Київ, ухвалюємо рішення і залишаємо у нас більше податку на прибуток, ніж це передбачено законом. Потім вони дають виконкому доручення забезпечити, щоб підприємства перераховували не 10% податку на прибуток, а 15%. І отримуємо дестабілізацію.

На сьогодні, думаю, перший етап – це громади і райони – ми можемо тут все зробити і красиво завершити. Нам навіть префектів не треба, бо у нас місцева державна адміністрація на районному рівні отримає функції префекта де-факто. У нас в Конституції записано, чим займаються адміністрації: контролюють дотримання законності прав і свобод людини – загальний нагляд, і здійснюють делеговані повноваження від рад – а їх не буде, бо всі повноваження в місцевому самоврядуванні ОТГ. Тому вони по факту стають "префектурами".

— Не кажучи вже про те, що це буде колосальна економія. Зараз в Україні 48,1 тис працівників райдержадміністрацій. В держбюджеті на 2019 рік на утримання РДА передбачено 6,4 млрд грн.

— Скорочення буде, а щодо економії… У нас же будуть ще додатково утворені об’єднані громади і класні працівники перейдуть туди на роботу.

— Але треба ухвалити законопроект про службу в органах місцевого самоврядування.

— Закон зараз є. Можливо, він дещо не гармонізований з чинним законом про держслужбу. Проте це не так критично, як завершення реформи. Для чого потрібен закон про службу в органах місцевого самоврядування? Упорядкувати кар‘єрний рух у системі органів місцевого самоврядування та стримати апетити деяких неадекватних керівників місцевого самоврядування, які отримали великі бюджети, почали собі призначати купу заступників, і частка грошей на зарплату у місцевому бюджеті стає надто великою.

— Також своєї черги чекає внесення змін до закону про регулювання містобудівної діяльності.

— Україна є найзабудованішою державою світу. У нас 33 тис кв км під забудовою. При тому, що в Німеччині, де населення 80 млн, менше 17 тис кв км. А якщо подивитися динаміку, 1990 року у нас було 5,6 тис кв км під забудовою. Тобто, населення скоротилося на 10 млн, а забудова уп’ятеро зросла.

Зараз при неймовірному зростанні площ населених пунктів ми не маємо місця для розміщення виробництв і соціальної сфери. Тому 2014 року ми зробили короткий законопроект, за яким територіальна громада планує всю свою територію і в межах, і поза межами населеного пункту. Бо у нас же відбувалося як? Частина території не була в межах населеного пункту і дозвіл на забудову видавала райдержадміністрація. В деяких регіонах ми отримали дивну історію: є центр громади, а земля навколо нього роздана під забудову і приватизована. У громади є ресурси, але немає землі, щоб запропонувати інвесторам для розміщення виробництв чи інших соціальних об`єктів. Цей дуалізм треба зняти. На жаль Верховна Рада, яка вже пішла, так і не спромоглась ухвалити цей закон.

Підсумовуючи зроблене та не зроблене, можна констатувати: децентралізаційна реформа в Україні пройшла екватор і готова до завершення. Минула Верховна Рада та уряд зробили багато для реформи, проте останні два роки у них не вистачило мотивації, бажання чи ще чогось аби завершити розпочатий процес, тому вони не ввійдуть в історію повноцінними реформаторами.

Що буде зараз? Невідомо. З одного боку однопартійна влада – це шанс швидко провести системні реформи і записати своє ім‘я на скрижалях історії, а з іншого – це ризик взяти все під контроль і надовго законсервувати будь-який прогрес. Такий досвід у світовій практиці є. Сподіваємося на перше.