Украинцев от выезда за границу удержат более высокие зарплаты и новое качество инфраструктуры для жизни

Процесс децентрализации в Украине продолжается. Где-то реформа проходит ровно, где-то ее путь сложен и извилист. Сторонники утверждают, что децентрализация уже приносит результаты, ведь местные бюджеты и возможности громад ощутимо возросли. Но есть те, кто не поддерживает реформу, вероятно потому, что не осознают ее преимущества. Что касается центральной власти, то ее позиция неизменна – если страна хочет быть действительно европейской, то эти изменения неизбежны.

О ходе реформы децентрализации Укринформу рассказал ее куратор, Вице-премьер-министр — министр регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Геннадий Зубко.

— Геннадий Григорьевич, сколько, по последним данным, объединенных территориальных громад (ОТГ) уже создано, и как вы оцениваете их финансовую состоятельность? Эффективно ли они используют средства?

— В Украине создано 692 объединенные территориальные громады. Всего объединились 3247 местных советов – почти треть всего количества сельских, поселковых и городских советов, которые функционировали до начала процесса объединения.

В течение января-ноября 2017 г. в общий фонд местных бюджетов поступило 173,5 млрд грн, что составляет 96,7% годовых плановых назначений. Прирост поступлений в соответствующий период прошлого года составил 31,5%, или 41,6 млрд. гривен.

Однако, считаю, что не все громады должным образом используют полномочия по доходам. Принципиально важно – как ОТГ учитывают землю, недвижимость, жителей, сколько из них платят НДФЛ, а сколько пользуются социальными услугами. Насколько сочетаемы выданные органами местного самоуправления разрешения на торговлю, например, табаком и алкоголем, и – количество лицензиатов. Когда сравниваешь эти цифры, видишь, что ОТГ получают собственные доходы где-то на 50% от возможного. Речь идет о неэффективно или несвоевременно оформленной или переданной в аренду земле, о неуплате налога на недвижимость и тому подобное.

Вместе с тем, убежден, что громады, которые сегодня оказались несостоятельными, за счет полученной базовой дотации могут быть успешными. Над этим нужно работать. Но имеем другую проблему. Объемы доступных для использования на местах средств уже превышают возможности подготовленных инвестиционных проектов в регионах. Если первые два года Госфонд регионального развития и местные бюджеты финансировали запроектированные или недостроенные в предыдущие годы объекты, то теперь этот список исчерпывается. Нужно говорить о новом качестве проектов и планирования территорий… И сейчас нам не хватает именно качественных архитектурных решений и проектантов.

Острый вопрос – планирование территорий. При отсутствии утвержденных генпланов трудно спроектировать на территории ЦПАУ или детский сад. Изменениями к Закону "О регулировании градостроительной деятельности» необходимо упростить перечень документов для громады. Приходим лишь к одному документу — территориальному плану громады.

— Каких законодательных изменений требует процесс децентрализации?

— Для нас важно не просто чило громад, но и их пропорциональный рост во всех областях. Сейчас лидеры – Житомирская, Днепропетровская, Тернопольская и Хмельницкая области. Но есть аутсайдеры. Важно, чтобы Верховная Рада приняла проект закона № 6466 о внесении изменений в Закон "О добровольном объединении территориальных громад" о присоединении территориальных громад сел и поселков к громадам городов областного значения.

— Почему, по вашему мнению, его не приняли?

— Признаюсь, я не рассчитывал, что его не проголосуют, тем более, в День местного самоуправления. Будем говорить с фракциями и группами, в чем причина. Этот закон должен запустить города областного значения в процесс децентрализации, дать им возможность присоединить к себе громады и доизбрать депутатов, избежав общих выборов. Это позволит сэкономить бюджетные средства. Любые общие выборы означают остановку хозяйства – как в государстве, так и на местах. И это состояние анабиоза наступает практически за год или за полгода до всеобщих выборов…

— Возможно, это было чье-то лобби?

— Почему-то представители Ассоциации городов Украины не поддержали этот законопроект. Я был этим неприятно удивлен, ведь, согласно законопроекту, именно города вовлекаются в процесс создания громад. Документ отправили на повторное второе чтение. Значит, теряем время, потому что уже весной могли бы провести довыборы непосредственно в громадах городов областного значения. Рассчитываю, что в ближайшее время парламент вернется к этому вопросу.

— Киев – это состоятельный город, но уже много лет не имеет генплана, и любым попыткам провести общественные слушания по этому поводу оказывается сопротивление. Государство может инициировать инструменты влияния на громаду?

— Да, в Киеве вокруг генплана идет настоящая война. Поэтому нужен инструмент влияния. Мы рассчитывали на создание института префектов для надзора за соблюдением Конституции и законов Украины органами местного самоуправления. Это планировалось проектом закона об изменениях в Основной закон. К сожалению, сейчас имеем соответствующий вакуум в законодательстве. И местная власть довольно часто этим злоупотребляет, не выполняя законодательство, а следовательно – свои прямые обязанности.

К примеру, некоторые мэры откровенно отказываются заниматься проблемами мусора или говорят, что их не интересует вопрос централизованного отопления. Так происходит в городах, где власть передала ТЭЦ в концессию частным компаниям. Но поставить теплоноситель и вовремя включить людям тепло — ответственность именно местной власти. У нас в этот отопительный сезон было три случая несвоевременной подачи тепла – в Шепетовке, Смеле и Коцюбинском. В каждом таком случае советую городским властям учить законодательство. В статье 13 Закона «Об органах местного самоуправления» и в Законе «О теплоснабжении» четко прописано, что городские председатели должны делать. Посоветовал бы им почитать и Уголовный кодекс, где указано, что за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей, которые привели к значительным последствиям, наступает уголовная ответственность.

Невыполнение генпланов, детального планирования территории осложняют жизнь граждан, которые купили жилье, но не получили надлежащей инфраструктуры. Ведь там зачастую нет поблизости ни детского сада, ни школы… Так вот сегодня уже невозможно начать строить дом без детального планирования территории.

В этом аспекте ключевой является ответственность органов местного самоуправления, выдающих градостроительные условия и ограничения. Мы максимально сделали так, чтобы им было предоставлено детальное планирование территории и была обязанность строить социальную инфраструктуру. А если этого нет, то местные чиновники должны ответить по закону.

— Как можно заставить их понести ответственность? И кто должен это делать?

— Тут вопрос: кто должен обратиться в суд? Вспомните споры о застройке Сенного рынка. Тогда инвестор выполнил все условия согласно закону: по градостроительным условиям и ограничениям, разрешениям, земельному участку и т. п… Но потом возникает вопрос об этажности, о градостроительных условиях и ограничениях, где записано 22 этажа и другие спорные для общества явления… Разрешения выдавали органы местного самоуправления. И именно это возмутило столичную громаду. Но станет ли местная власть судиться против себя?.. В таком случае можно найти граждан, чьи права нарушены, ведь государство не может судиться по этому поводу.

Кстати, мы предусмотрели в Законе «О государственном контроле» нормы о соблюдении законодательства органами местного самоуправления. Определяли, что на областную администрацию возлагается обязанность контролировать. И именно она имеет право обратиться в суд, если нарушаются права и свободы украинцев.

В вопросе застройки городов у нас есть только красные линии, а в любой европейской стране есть еще зеленые и голубые. Это означает, что документами четко обозначены зеленые зоны, где никогда ничего нельзя строить, даже скамейку нельзя поставить. А голубая линия ограничивает этажность в том или ином секторе города или населенном пункте.

Государство должно двигаться в двух направлениях. С одной стороны делегировать на места ресурсы, полномочия и возможности, а с другой — усиливать государственный контроль. И если полномочия мы передали, то сейчас будем смотреть, как заставить ОТГ принимать генпланы, детальное планирование территории… Ведь без этого в населенных пунктах будут царить хищные застройщики. А громады не могут стать их заложниками.

Вспомним вопрос отмены долевого участия (речь идет о паевом участии в развитии инфраструктуры населенного пункта в соответствии с Законом Украины «О регулировании градостроительной деятельности» — Авт .) Это означает сокращение барьеров по строительству. Мы предложили отменить долевое участие, но органы местного самоуправления оказались неготовы. В то же время, в Минрегионе мы проанализировали, сколько построено объектов за счет долевого участия. Как думаете, сколько? Ноль!

— Органы местного самоуправления часто не обращают внимания на вопросы экологии. Например, в Коростене Житомирской области был скандал вокруг нового завода, из-за которого вырубается лес и отравляется река. Что с этим делать?

— Да, есть определенные моменты децентрализации, которые нуждаются в корректировке. Экологическая инспекция, как территориальный орган Минприроды, практически не имеет влияния на предприятия, которые наносят вред экологии. В этой сфере необходимо увеличивать контрольные функции.

В то же время, на той же Житомирщине, есть другая серьезная проблема — неконтролируемая добыча янтаря в северных районах, способная повлиять на судьбу нескольких поколений в будущем. Копатели нарушают водоносные слои, и со временем водоснабжение в этих районах исчезнет на много лет. Здесь и должна вмешаться экологическая инспекция.

Рассчитываем на принятие закона о деконцентрации полномочий в сфере земельных отношений. Потому что когда объединенная территориальная громада будет управлять всей землей, которая относится к ее территории, то будет иметь возможность лучше наводить там порядок.

— Вы действительно считаете, что эффективность использования земельных ресурсов увеличится втрое, если их передать в распоряжение ОТГ?

— Громада имеет сельскохозяйственную землю, но практически ее не видит. Эта земля оформлена на уровне района, области или государства. Люди знают, что земля есть, но не осознают, сколько она способна принести в бюджет громады: какие налоги, оформлена ли она в аренду… Налог на землю платится на счет местного бюджета с момента оформления земельного участка. Это означает, что хозяин на своей территории не понимает, сколько он может собрать дохода.

Кроме того, есть огромное количество неоформленной сельскохозяйственной земли. По данным профильного Комитета Верховной Рады из 32 млн га сельхозугодий платятся налоги только за 21 млн. Рассчитываем, что, имея возможность распоряжаться земельными ресурсами, местные громады просчитают, сколько земли всего, сколько из нее свободной, сколько эксплуатируется неоформленной земли, за которую никто не платит. Затем, даем право нормативно-денежной оценки земельных угодий. Считаю, органы местного самоуправления постепенно наведут порядок, и поступление средств по этой статье доходов увеличится.

Еще один пример. В госбюджете этого года предусмотрены 5% ренты на добычу газа и нефти. Речь идет о пяти областях, но думаем ввести это и для других территорий. Если бы мы дали людям возможность получать доход от ренты с песка, то сразу бы навели порядок с песчаными карьерами. Глава ОТГ понимал бы, что получившие лицензию платят в бюджет, в отличие от всех других пользователей. И должен был навести порядок в этом вопросе.

Это именно касается янтаря — добыча может происходить, но при условии перечисления части дохода в местный бюджет. Имеем примеры, когда на территории ОТГ есть три огромных карьера, откуда оффшорные компании экспортируют гранит. Эти карьеры разрушают местную инфраструктуру, ведь грузовики весом в 60 тонн уничтожают дороги. Как считаете, сколько они платят в местный бюджет?

— Гривен 200 в месяц?

— В год. И это — также проблема. Поэтому громады должны учиться понимать свои возможности и эффективно ими пользоваться.

— Что делать, если местная власть будет действовать не в интересах громады в вопросах управления землей? Сможете ли повлиять на такую ситуацию?

— Мы разъединяем две функции, которые сейчас находятся в ведении одного государственного органа — Госгеокадастра. Он имеет возможность распоряжаться землей и контролировать ее оборот. Такое совмещение — источник коррупционных рисков. Ведь этот орган практически является владельцем государственной земли и одновременно дает разрешения на земельные аукционы, аренду и приватизацию. Будет лучше, если контроль будет на уровне областной администрации, а не центрального органа.

С другой стороны, возрастет ответственность органов местного самоуправления по управлению землей. Такие решения будут приниматься на сессиях. Это уже вопрос громады, людей.

Правительство подало в Верховную Раду законопроект об уставе территориальной громады. Им предусматривается урегулировать рассмотрение и обсуждение вопросов на сессиях совета, где принимают решения, и на собраниях территориальной громады. Мы даем возможность каждой громаде прописать устав, вопросы, которые можно отнести на общее собрание, вопросы, которые могут быть затронуты на собрании и рассмотрены на сессии органа местного самоуправления. То есть, мы запускаем еще один процесс контроля.

У нас уже есть 692 ОТГ. И они, чтобы защитить свои интересы, должны формировать команды сильных управленцев.

— Актуален ли вопрос образования и опыта руководителей ОТГ. Как их научить эффективно управлять?

— Мы работаем над этим. Я намерен провести ряд встреч с представителями программы U-LEAD, обсуждал этот вопрос с комиссаром Европейского Союза по вопросам европейской политики соседства и расширения Йоганнесом Ханом, с другими европейскими партнерами. Для нас важно, чтобы программа U-LEAD, которая поддерживает реформу местного самоуправления, внедрила модульную систему обучения. Это позволит осознать, как и куда нужно двигаться. Представители ОТГ должны прослушать курсы права, стратегического планирования, проектного менеджмента, финансов, образования, здравоохранения, планирования территорий.

Центры развития местного самоуправления в регионах будут помогать им создать стратегии развития громады, планировки территории, определения приоритетов. Ведь приоритеты определяются не только по детским садам, школам, но и наличием и качеством трудовых ресурсов и инвестиционными проектами, которые можно реализовать.

Со временем мы дойдем до назначения профессиональных сити-менеджеров, которые не являются политиками. Таким образом при смене власти и приходе другой политической группы к власти, он будет оставаться на посту, ведь будет иметь знания, компетенцию и умение управлять.

— Еще один аспект, который вряд ли местные громады смогут обеспечить сами — гуманитарный. Потому что, когда у громады не хватает денег, под первый удар попадают библиотеки и театры. Может ли государство повлиять на это?

— Государство должно поддерживать приоритетные для людей направления. Со временем, когда органы местного самоуправления станут более опытными, ситуация будет меняться к лучшему. Сейчас поддерживаем гуманитарные аспекты через проекты ГФРР, а также — субвенции на культуру и спорт.

Недавно провел интересную рабочую поездку по культурным объектам Житомирщины. Планируем там создать модель единого культурного пространства в громадах. И, что важно, — предусмотреть определенные стандарты. Ведь сейчас, когда люди приходят, например, в Украинский дом в Киеве, то видят там полотенца, шаровары, мотанки… Но это — только часть украинской этнографии. Нам интересно показать полный перечень культурных ценностей, которыми располагают громады.

К примеру, в музее на территории села Кмитов (Кмитовский музей изобразительного искусства имени Буханчука — Авт .), одном из крупнейших сельских музеев в Украине, есть картины многих талантливых художников. Грицюк, Глущенко, Грищенко, Яблонская — это невероятно! Эта ОТГ имеет на своей территории музей, который раньше ежегодно посещали 40 тысяч человек. Билет там стоит всего 5 гривен. Это при том, что там необычайная экспозиция — почти три тысячи работ. После нашего общения глава громады понял, что этот музей — для громады жемчужина. Что в Кмитов можно привлекать туристов со всей страны, и за счет этого село получит развитие. А это — доходы для местных предприятий. Хотим сначала отработать такую модель на уровне Житомирщины, а затем предложить ее другим громадам.

Таким образом немало культурных проектов можно ввести через общую модель, если определить стандарты. И они смогут удержать людей на своей территории, мотивировать их искать счастье дома, а не ехать в Киев или заграницу.

— За чей счет эта модель будет финансироваться?

— Сейчас речь идет о средствах местного самоуправления, к которым добавляем деньги из ГФРР. Но в 13 областях зарегистрированы агентства развития, которые создают инвестиционный климат, определяют приоритеты в соответствии со стратегией развития региона, привлекают инвестиции. Так вот в ходе поездки на Житомирщину мы обсуждали с Павлом Гудимовым, Николаем Княжицким, Александром Ройтбурдом, моей женой Людмилой Зубко, другими экспертами возможность привлечения этих агентств развития для продвижения культурно-музейного направления. Это направление способствует внутреннему туризму и привлечению инвестиций в регионы.

Ведем сейчас переговоры с Европейским Союзом о финансировании этих агентств, чтобы они предоставляли грантовую помощь интересным проектам. Надеюсь, закрепим за агентствами культурно-музейное развитие.

— Сколько в бюджете-2018 заложено средств на региональное развитие?

— Всего на поддержку регионального развития направлено 18,5 млрд гривен. Речь идет о средствах ГФРР, субвенции на социально-экономическое развитие и развитие ОТГ, финансировании медицинской сети первичного уровня на сельских территориях и тому подобном. Плюс еще есть 200 миллиардов местных бюджетов. И мы очень хотели бы, чтобы они эффективно использовались.

— Все ли эти средства громады используют? Много ли остатков?

— Мы видим тенденцию, как объемы остатков средств местных бюджетов ежегодно растут. По состоянию на 1 января 2016-го они составляли 31 млрд грн, 1 января 2017 года — уже 49 млрд грн, а по состоянию на 1 ноября этого года они составили 79,6 млрд грн

— Что происходит с этими средствами?

— Примерно 15-16 млрд гривен постоянно лежат на депозитах. Я не воспринимаю объяснения, когда местные руководители говорят, что за счет процентов наполняют бюджеты. Мы точно не собирались отдавать огромный ресурс на финансирование банковской системы. Эти средства выделяются местным громадам на проекты, улучшающие жизнь людей.

Предполагаю, что эти средства главы органов местного самоуправления сознательно аккумулируют на предвыборный период, чтобы за последний год сделать все обещанное.

Децентрализация создала условия для громад планировать деятельность на 3-5 лет вперед. Они имеют постоянные доходы, определенные налоги и должны мыслить и действовать стратегически. Но некоторые ведут себя, как хомяки — накопить побольше, а дальше неизвестно, что с этим делать… Они не смогут единоразово потратить слишком крупную для громады сумму средств. Около 20-30 млн гривен или даже 100 млн за один предвыборный год можно потратить, но 79 миллиардов — не хватит ни проектов, ни подрядчиков, ни времени.

— Можно ли эти средства вернуть в государственный бюджет?

— Это — средства громад. Но мне, менеджеру, который проводит реформу децентрализации, непросто сдерживать Министерство финансов от желания что-то «отцепить» от этих 79 миллиардов.

Постоянно объясняю на местах, что надо не ждать, а что-то делать. Люди уплатили налоги и за эти деньги хотят получить дороги, детсады, школы, музеи, театры, спортивные площадки.

А если этого не будет, люди уедут из страны. Угроза потери человеческого потенциала, отъезда людей за границу велика. Это — самая большая проблема Украины на сегодня. Мы должны удерживать соотечественников от выезда за границу не только повышением зарплат и пенсий, но и качественной инфраструктурой.

В Украине из 24 млн трудоспособного населения — только 8 млн мужчины, 16 млн — женщины, из которых лишь 8 млн работают. Другие заняты домашним хозяйством. Призываю громады активнее строить детские сады и освобождать женщину от сидения в декретном отпуске, если она стремится реализовать себя еще и в другом направлении.

— Для этого нужно создать надлежащие условия, чтобы женщина знала, где и что делает ребенок, пока мама на работе…

— Согласен. Мы сейчас прорабатываем возможность создания детских садов на первых этажах многоэтажек. И закрепить это на уровне стандарта.

Важен вопрос финансирования детсадов. В разных городах на одного ребенка в год тратится от 27 до 50 тысяч гривен из бюджета. Если местная власть не может обеспечить всем места в детсадах, то пусть предложит родителям эти 35 тысяч в год за пребывание ребенка в частном садике. Во-первых, это будет мотивировать появление частных садиков. И, во-вторых, не нужно тратить 60-80 млн гривен из местного бюджета, чтобы построить садик на 200 мест.

Тут главное условие такое: ребенок, который ходит в частный садик, и ребенок, который ходит в муниципальный садик, должны иметь равные права и возможности. Реформа потому и классная, что мы шаг за шагом смотрим, что еще можно сделать для нового качества жизни.

— Ваш прогноз на 2018 год: как реформа децентрализации будет продвигаться, ведь до сих пор не принят ряд необходимых законов?

— Все будет хорошо. Есть политическая воля у Президента, правительства, парламента. Немало мы уже сделали и многое сделаем в следующем году. Я думаю, что и необходимые изменения в Конституцию внесем, и законы примем, и полностью обеспечим возможность на всех уровнях управлять. И тогда, уверен, и на нижнем уровне процессы пойдут легче. Просто нужно время для того, чтобы на местах почувствовали, насколько сильнее они стали.