Започатковуючи реформу місцевого самоврядування, треба спочатку створити систему підготовки кадрів

В Україні відбуваються…

Про реформи в освіті, про децентралізацію, про колізії в законах, про перспективи розвитку української науки та вирішення екологічних проблем ми поговорили з українським політиком, громадським діячем, розробником нової державної регіональної політики, колишнім міським головою Львова, віце-президентом Спілки лідерів місцевих і регіональних влад України, президентом Всеукраїнської асоціації магістрів державного управління, президентом Національної академії державного управління при Президентові України Василем Куйбідою. 

— Василю Степановичу, ви — ініціатор і безпосередній розробник нової державної регіональної політики в Україні, раніше очолювали робочу групу Кабінету Міністрів України з питань підготовки адміністративно-територіальної реформи. Тому цікавить ваша оцінка процесу децентралізації в Україні.

— Щодо децентралізації публічної влади. Про реформу адміністративно-територіального устрою України говоримо з 1992 року. Після того, як ми відновили свою незалежність, постало питання, як облаштувати управління, яка має бути в Україні територіальна організація публічної влади?  На той час в суспільстві відбувалися дискусії, конференції, в яких брали участь і Голова Верховної Ради, і новообраний Президент.

— Я пам’ятаю цю дискусію ще з часів Леоніда Кучми, адміністративна реформа дуже активно обговорювалася.

— Так. Кучма, ставши Президентом, утворив спеціальну комісію, головою цієї комісії був призначений перший Президент України Леонід Кравчук, і вона напрацювала Концепцію адміністративно-територіальної реформи. Цю концепцію було затверджено указом Президента, але, на жаль, не реалізовано. Почалися протистояння 2000-го року, убивство Георгія Гонгадзе, “плівки Мельниченка” — і уже не було нікому діла до цієї реформи. 

Ще одну спробу здійснити адміністративно-територіальну реформу було зроблено у 2005 році – пригадуєте, тоді було введено посаду віце-прем’єра з питань адміністративно-територіальної реформи, яку посів Роман Безсмертний. Кабінет Міністрів України утворив робочі групи для її підготовки, головою однієї з них було призначено мене. Однак, тоді був дуже куций термін часу на осмислення реформи і підготовку законодавчого поля. Навесні 2005-го у розмові з Р.Безсмертним я висловив думку, що якщо не встигнеться провести через парламент потрібні закони до липня місяця, то восени це зробити вже шансу не буде.

— Так і вийшло?

— Так і вийшло. Зрозуміло, шансу швидко провести законопроект через Верховну Раду не було. А восени почався новий виборчий цикл, ВР уже мислила наступними виборами 2006 року і провести реформу було неможливо.

Ще раз підійшли впритул до проведення адміністративно-територіальної реформи і реформи місцевого самоврядування у 2008 році. Тоді я працював міністром регіонального розвитку та будівництва України і в міністерстві була створена спеціальна група, яка, за дорученням Кабінету Міністрів, готувала цю реформу. Ми підготували системний пакет законопроектів — починаючи зі змін до Конституції і закінчуючи новими законами про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації, які перетворювалися на контрольно-наглядові органи. Розробили зміни до Бюджетного, Податкового кодексів, нову концепцію і проект закону про нову державну регіональну політику. Однак, на превеликий жаль, жоден із цих законопроектів не був реалізований — тоді мені не вдалося переконати ні Прем’єр-міністра, ні Президента України в тому, що потрібно негайно проводити цю реформу. Її знову відклали “на після виборів”. А у 2010 році вибори були програні, нові переможці уже не збиралася проводити децентралізацію публічної влади, а діяли навпаки — посилювали вертикаль, забирали повноваження в органів місцевого самоврядування, піднімали їх нагору, до державної влади, і концентрували фінанси.

Уже після 2010 року вдалося переконати і прийняти закон про регіональну політику, але децентралізації публічної влади так і не було проведено. Навіть ті концепції, які були схвалені Кабінетом Міністрів України, зокрема, щодо підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації службових осіб місцевого самоврядування, були відмінені.

Суттєві кроки щодо реалізації цієї реформи почалися фактично з 2014 року — повернулися до напрацювань 2008-2009 років, внесли у них зміни, і почалася реформа місцевого самоврядування. Її поєднали з реформою адміністративно-територіального устрою. Хоча публічно це не говориться, але насправді це так. Бо, якщо ми творимо, об’єднуємо територіальні громади і кажемо, що об’єднана територіальна громада є первинною ланкою чи першим рівнем адміністративно-територіального устрою, то ми фактично робимо адміністративно-територіальну реформу, хоч формально це не визнаємо.

— А хіба це погано? Поєднання цих реформ?

— У цьому закладено великі ризики, бо ми поєднуємо два процеси з різними суб’єктами. От візьмемо процес об’єднання територіальних громад, добровільного об’єднання територіальних громад. Рішення про добровільне об’єднання територіальних громад приймають самі громади, які, виходячи з власної волі, з власних міркувань, об’єднуються. І тут немає волі держави. Вони об’єднуються, а держава, відповідно до закону, повинна тільки зареєструвати нову територіальну громаду і  побудувати з нею відповідні міжбюджетні відносини, усе.

А коли ми говоримо про адміністративно-територіальний устрій  держави – то тут сама держава визначає параметри, відповідно до яких формуються ланки такого устрою. Держава реформувати адміністративно-територіальний устрій може одним актом. Коли ж поєднуються перший і другий процеси  разом, то отримуємо багато ризиків, оскільки політизуємо процес реформування адміністративно-територіального устрою. Ми його не одним актом держави реформуємо, як, наприклад, це було зроблено в Польщі, а передаємо на рівні місцевого самоврядування для довгих дискусій. І виходить, що сьогодні в Україні адміністративно-територіальний устрій реформується не спеціалістами, які знають добре предмет своєї роботи, які витратили багато часу на те, щоб вивчити, зрозуміти його, і, відповідно, можуть брати на себе відповідальність за те, які кроки потрібно робити, щоб мати потрібний результат. А передаємо це питання на розгляд людям, які ніколи цим не займалися, звичайним громадянам України.

Хіба у звичайних громадян, які, переважно, переймаються тим, як прогодувати свою сім’ю, є час аналізувати: а які нюанси адміністративно-територіальної реформи були, наприклад, в Данії після Другої світової війни, чи в Бельгії, де вони утричі збільшували величину територіальних громад? Чи чому у Франції такий територіальний устрій, а в Польщі – інакший? Які причини того, що саме такі рішення приймалися, а не інші?

Насправді, в Україні є не так багато спеціалістів, які розуміються на реформі адміністративно-територіального устрою. І вони витратили по 20-30 років на вивчення цього предмету. І навіть цьому неширокому колу фахівців для того, щоб порозумітися, потрібна дискусія і кілька годин часу. А ми хочемо, щоб люди, які ніколи цим не займалися, прийняли зважене, оптимальне рішення — ну такого не буває.

На моє тверде переконання, у цьому випадку саме державні діячі мали б узяти на себе відповідальність за проведення адміністративно-територіальної реформи. Але вони стали політиками, тобто — зняли з себе відповідальність за проведення цієї реформи і намагаються передати цю відповідальність громадянам, громадам, сільським, селищним, міським головам, обласним радам і районним радам. Але ж це не є для місцевого самоврядування  органічним!

Так, відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, при реформі адміністративно-територіального устрою держава може проводити консультації з громадами. Може. А може й не проводити. І ці консультації є дорадчими. А рішення про те, який має бути державний, адміністративний устрій приймає держава.

Як це відбувається у нас — ми бачимо. Територіальні громади об’єднуються, частина вважає, що це варто й вигідно робити, інша частина вважає, що невигідно. Наприклад, візьмемо будь-яку територіальну громаду, скажімо, в Карпатах. Там є сільський голова, секретар, — “свої”. І коли громаді пропонують об’єднуватися ще з якоюсь громадою — включаються просто меркантильні інтереси: “А навіщо нам об’єднуватися, якщо “наш” уже не виграє вибори, не стане сільським головою, секретарем ради, і ми таким чином втратимо впливи. А давай  покличемо нашого депутата районної ради. Ми ж допомагали йому виграти вибори, то зараз хай допоможе нам, щоб цього об’єднання не відбулося”.

— І депутат?

— Стає на бік тих, хто допомагав йому потрапити до місцевої ради. І така лінія вибудовується аж до верху. Адже найміцнішій, найсильніший інтерес є локальний, він вибудовує всю вертикаль — аж до парламенту. І от ми втягуємо в протистояння депутатів спочатку місцевої ради, потім — районної, потім — обласної. Бо чомусь вважаємо, що добровільне об’єднання має відбуватися планово, ці плани має затвердити обласна рада і потім вже передати Кабінету Міністрів України. От скажіть, якщо ми з вами вдвох домовляємося піти попити чаю, то хто має ще збоку узгоджувати наше добровільне бажання?

— Ніхто.

— А тут ідеться про територіальні громади. Якщо громади вирішили об’єднуватися, то хто може планувати їхнє об’єднання? Лише вони самі.

—   Можна запитання: нам говорять про економічну доцільність такого об’єднання. Чи це так насправді? Яка користь для громадян від укрупнення громад? Бо є приклади Сполучених Штатів Америки або Франції, де дуже багато маленьких громад, які налічують до двох тисяч громадян. В Америці таких громад — 35 тисяч, і вони прекрасно існують, багата країна. Який сенс, чому, навіщо ми це робимо в Україні?

— Сенс є, якщо взяти якість охорони здоров’я чи освіти. Діти повинні отримувати якісну освіту. Але, якщо у нас є населені пункти, де проживають 75, 100, 500 чоловік, і в селі немає повноцінних класів — перший, другий, четвертий  клас сидять в одному кабінеті і слухають одного вчителя — ми розуміємо, що якісної освіти вони не отримують. І це для них потім стає перешкодою при вступі до ВНЗ. І виходить, що дитина, яка навчається у школі у місті, тим паче — у великому місті, має переваги при вступі. А де ж тоді соціальна справедливість? За таких умов виявляється, що залежно від того, де я народився і проживаю, у мене є шанс здобути вищу освіту або немає. Це неправильно. А коли ми укрупнюємо територіальні громади, то організовуємо в них належне надання послуг, в тому числі  освітніх. Належно облаштовуємо школи, комплектуємо комп’ютерними класами, наймаємо добрих вчителів, — тобто даємо можливість усім нашим дітям отримати відповідні знання.

— У теорії це має бути так. Але на практиці хіба так відбувається?

— Так, у багатьох речах ми запізнюємося. Адміністративно-територіальна реформа багатоаспектна. І її треба реалізовувати одночасно на різних рівнях і на різних швидкостях. Об’єднуючи територіальні громади, ти маєш розуміти, що завтра туди оберуть нових людей, що треба буде сформувати виконавчі органи цих територіальних громад. Якщо ти делегував чи передав повноваження від державної влади органам місцевого самоврядування, це означає, що людей, які будуть реалізовувати ці повноваження, треба навчити їх реалізовувати, адже дотепер вони взагалі не мали такого досвіду, навіть працюючи в органах місцевого самоврядування.

Тому, започатковуючи реформу місцевого самоврядування чи адміністративно-територіальну реформу, треба спочатку створити систему підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації службових осіб місцевого самоврядування, а вже тоді запускати процес реформ. У такому разі, коли ми сформуємо об’єднані територіальні громади, оберемо представницький орган, а він сформує виконавчий орган, то наберемо туди людей підготовлених, бо перед тим подбали про це. А на сьогодні часто виходить така ситуація: обрали найкращого серед нас головою громади, ми йому довіряємо, гарний чоловік. Але він не має належної освіти, він ніколи не управляв, а, відповідно до закону про місцеве самоврядування, він є найвищою посадовою особою місцевого самоврядування. Він виконує частину делегованих державою функцій і підпорядкований по вертикалі державній адміністрації. Тобто, він не тільки представницькі функції виконує, але він виконує і державні функції, а там потрібні спеціальні знання та уміння, яких він не має. І це означає, що ми фактично обрали людину, на яку назавтра відкриють кримінальну справу за порушення законів, або неправильне використання коштів і т. д. Бо у нас немає цензів на виборах, не визначено жодних вимог до тих осіб, які претендують на найвищу посаду в місцевому самоврядуванні. У нас закон перелічує, що ти мусиш мати такий-то вік, але не каже, що ти повинен мати потрібні знання. Коли йдеться про представницьку владу, то це, напевне, правильно. Але, коли йдеться про те, що ми обираємо найвищу посадову особу в органі місцевого самоврядування, то це неправильно, бо вона повинна мати знання. Ми ж із вами йдемо до лікаря, який має відповідну кваліфікацію. Те ж саме має бути і тут.

— А як цю проблему розв'язують в інших державах?

-У тих же Сполучених Штатах, в Англії в громаді є головний адміністратор, його наймають на певний час, на 4 роки, наприклад. Він працює за контрактом, у якому виписано всі умови, в тому числі і оцінка його роботи. А мера обирають.

— А як вони розподіляють функції між собою?

— Це виписано в законі. Політику виробляє мер і рада, реалізовує — менеджер чи адміністратор. Всі виконавчі функції належать менеджеру чи адміністратору, а організовує роботу ради, виробляє політичні рішення міський голова.

— А у нас чому не так?

— У нас інший закон прийняли. Я думаю, що у нас є певний хаос у місцевому самоврядуванні тому, що ми від початків не порозумілися, не виробили доктрину місцевого самоврядування. Ми не погодили між собою: а що ми вважаємо місцевим самоврядуванням, хто є основним носієм місцевого самоврядування, як, за якою моделлю його організувати? Тому не дивно, що навіть у затвердженій в 1996 році Конституції України різні норми виписано  виходячи з різних теорій місцевого самоврядування. В одному випадку норми щодо місцевого самоврядування виписані, виходячи з дуалістичної моделі місцевого самоврядування, в іншому — це громадівська модель. Ще є норми, виписані згідно з державницькою моделлю самоврядування. І взагалі, коли порівнювати три основні закони — Конституцію України, Європейську хартію місцевого самоврядування і Закон України  «Про місцеве самоврядування в Україні», то побачимо, що в них навіть поняття місцевого самоврядування виписано по-різному, і основний носій місцевого самоврядування — різний. От в Європейській хартії місцеве самоврядування трактується як право, і Конституція наша каже, що це — право. Не дароване, а природне право, його не можна забрати. Але в законі вже написано інакше: що це "гарантоване державою" право. А якщо держава щось гарантує, то вона може і не гарантувати, може його забрати. Ще: у Конституції та в законі про місцеве самоврядування основним носієм місцевого самоврядування є територіальна громада, а у Європейській хартії місцевого самоврядування, яка після ратифікації стала складовою нашого законодавства, написано, що це — місцева влада. І виникає запитання: якими ж нормами, якого закону ми будемо керуватися? От мені подобається Європейська хартія. Вам буде подобатися Конституція чи закон про місцеве самоврядування. Я — міський голова, а ви — прокурор. І ви будете по-інакшому тлумачити мої дії. І це без деталей. Можна пройтися і детальніше показати, що колізії ми маємо не тільки між тими законами, що я назвав, але й іншими. У нас не кодифіковане муніципальне законодавство, і наші службовці органів місцевого самоврядування фактично ходять по мінному полю.

— Чи робить держава якісь кроки, щоб вирішити цю проблему?

— Тут треба закликати нашого законодавця до системної роботи. Здається, у 2008 році був зареєстрований проект закону, який мав затвердити доктрину місцевого самоврядування, але він так і не був прийнятий. І досі такої доктрини немає. Відповідно, ми формуємо законодавче поле місцевого самоврядування, як Бог на душу покладе. В цьому випадку потрібен хтось, хто сформулює проблему і пролобіює її розв'язання через парламент. Здається, тільки у 2002 році Кабінет Міністрів України приймав постанову і затверджував план роботи законодавчого забезпечення місцевого самоврядування. Це був єдиний випадок, коли осмислено працювали над тим, щоб всі суспільні відносини на рівні місцевого самоврядування були врегульовані і системно працювали. З  тих пір такої системної роботи немає в уряді і, відповідно, це позначається і на роботі парламенту.

— А як можна спонукати нашу державну владу до цих змін? Національна академія державного управління може готувати фахівців для територіальних громад, тут є відповідна база. Що для цього потрібно – державне замовлення, спеціальна державна програма? Просто складається враження, що у нас є наука, яка все знає, — окремо, і є держава — окремо. А от як їх поєднати?

— Так, наука має бути наближена до практики. Це стосується і нашої академії, це поза всяким сумнівом. Але мусить відбутися реформа науки та освіти. Бо зараз люди, які займаються наукою, задовольняють свою допитливість в основному за свій рахунок. І потім ця допитливість ніяк не трансформується в якийсь досвід, який можна десь використати. От і виходить, що науковці — самі по собі, суспільство чи влада — самі по собі. Це неправильно. Потрібні серйозні зміни.

Дивіться, в останні 2 чи 3 роки дуже стрімкі зміни в суспільстві сталися. До того часу ми говорили про державне управління, відповідно, Національна академія державного управління при Президентові України готувала кадри для органів державної влади і місцевого самоврядування. Сьогодні ми переходимо від парадигми державного управління до публічного врядування, а це щось інше. Державне управління означає, що прийнято рішення — будь-ласка, виконуй, відповідно до процедур, які розписані, і не виходь за ті процедури, бо дотримання процедур це – демократія. Якщо ти не дотримуєшся процедури, значить, ти дієш недемократично і можеш бути покараний як політично, так і неполітично, якщо ти порушив процедуру і вийшов за межі своїх повноважень. Здається, 365 стаття Кримінального кодексу. А коли ми говоримо про публічне врядування, то воно передбачає участь у виробленні політики різних акторів, на різних рівнях. Це службовці органів державної влади і місцевого самоврядування, і громадські організації, і просто активні громадяни.

— І бізнес.

— Так, всі. Всі беруть участь у виробленні політики, виробленні рішення через узгодження позицій, і далі це рішення реалізовують. Але, якщо так, то і академія наша має бути трансформована. Це означає, що ми повинні бути відкритими і готувати чи давати можливість набути потрібних знань, умінь і навичок не тільки тим, хто працює в органах державної влади і місцевого самоврядування, а й тим, хто не збирається туди йти, але хоче просто знати і реалізовувати своє право управляти державою. Він, можливо, і не хоче вчитися і отримати формально диплом, бо цей диплом йому не потрібен, він задоволений своєю роботою. Але він хоче, як громадянин, брати участь в управлінні державою, виробляти програми економічного, соціального розвитку тощо. Хоче, щоб чули його думку. Відповідно, академія мусить дати можливість не тільки формально навчатися і отримувати дипломи, щоб потім посісти певні посади, але й забезпечити людей можливістю набути потрібних знань і умінь неформально. Тобто, кожен громадянин повинен мати змогу зайти на сайт академії, прочитати відповідний підручник чи розділи, подивитися різні кейси, які дають можливість перевірити свої знання і т.п. А потім, якщо забагнеться отримати диплом, ну, будь-ласка, приходь, здавай іспити.

— Я б іще послухала віртуальні лекції окремих лекторів…

— Оце також. Тому зараз в НАДУ ми робимо електронну академію, яка передбачає не тільки електронний документообіг всередині академії, а власне оце формальне і неформальне дистанційне навчання.

— Це буде неформальна освіта?

— І формальна і неформальна.

— І буде диплом класичного зразка?

— Так, для тих хто пройшов формальне навчання. На сьогодні для того, щоб отримати диплом, що ти маєш зробити? Ти маєш прийти, скласти іспити, вступити, провчитися кілька років, а потім скласти іспити також. Тоді ти отримаєш диплом відповідного зразка. Є певна програма, і не важливо, цікаві тобі якісь предмети чи ні.

Сьогодні ж ми оптимізовуємо навчальний процес з метою зробити його більш гнучким, більш цікавим. Ми ділимо предмети на дві частини. Перша — обов’язкова, до 50 відсотків, де навчають основам урядування і т. д. Друга частина — на твій вибір, предмети, які ти хочеш слухати.

Для чого це робиться. Зокрема, для того, щоб ми могли швидко адаптовувати наші програми до реалій. Світ швидко змінюється, і  те, що ми вчили 5 років, сьогодні вже не потрібне. Ми не повинні готувати людей, знавців — як ця проблема розв’язувалися вчора, фахівців з минулого. Нам треба готувати фахівців з майбутнього, які готові до розв’язання проблем, що постануть завтра.

Їх треба навчати досліджувати, передбачати, що такі проблеми з’являться завтра, ознайомлювати з формами і методами розв’язання цих проблем. От цього треба навчати. Оце є та друга частина, яку обирає слухач. Перша частина — це загальні основи, розуміння, що таке управління, врядування, як те все забезпечується і т. д. Друга – ти обираєш необхідні для тебе предмети. Бо частина людей приходить з одними знаннями, а частина – з іншими. Наше завдання — щоб всім було цікаво. І ми вже даємо таку можливість, це вже запроваджено. І якщо набирається група з 5-ти чоловік — ви можете слухати ті лекції, які ви самі захотіли. Тобто, ми намагаємося адаптувати академію до тих суспільних змін, які сталися, і до тих запитів, які на сьогодні існують.

— Василю Степановичу, за кордоном кожен університет – це така структура, яка вміє заробляти гроші, науковці на замовлення розробляють проекти, пишуть програми на замовлення державних інституцій. Чи є у нас така взаємодія?  Чи запрошують науковців НАДУ, наприклад, до експертизи законодавчих актів чи до підготовки, вироблення концепцій чи стратегій?

— Має бути побудована система і в тій системі наша академія має не тільки навчати, давати відповідні знання, вміння і навички, але й виконувати аналітичні, експертні функції. І Президент, Кабінет Міністрів та Верховна Рада України можуть бути замовниками наших послуг, і не лише наших, але й інших наукових установ, які можуть давати такий продукт. Це можна перевести, звичайно, на ринкову основу. Але ми з вами розуміємо, що у нас сьогодні немає таких потужних наукових центрів як, наприклад, у Сполучених Штатах. Очевидно, вони виростають. Але для цього потрібне відповідне правове і фінансове середовище, треба дати можливість таким центрам з’явитися і зростати, треба дати можливість тим, хто заробляє кошти, давати частину свого прибутку на такі заклади, натомість, звільнюючи їх від податків або вважати, що внесок на розвиток науки — це і є вже податки. У різних державах по-різному це роблять.

В  Україні поки що цього немає. Хоча, якщо є такі унікальні інститути як наша академія, як Інститут стратегічних досліджень, то держава має замовляти у нас такі послуги. Якщо немає грошей на це, то держава повинна хоча б на громадських засадах залучати науковців до розроблення законопроектів чи їх супроводження. Але це повинна бути системна робота. Багато з наших професорів на таких громадських засадах працюють з багатьма комітетами Верховної Ради, але, на жаль, це не є системою, а залежить частіше від розуміння голови комітету чи підкомітету, що потрібно залучати до розробки законопроекту чи його опрацювання не тільки практиків, які розуміються добре на існуючій проблемі, але і теоретиків, які можуть спрогнозувати наслідки прийняття чи не прийняття такого закону.