«Зависание» реформ будет самым страшным для Украины, их необходимо завершать

2017-й год – очень непростой не только для нашего государства, но и для всего мира: агрессивные действия России, ее вмешательство в избирательные процессы демократических стран, неуправляемая миграция, противостояние на оси США–КНДР, центробежные процессы – Brexit и каталонский референдум, неожиданные результаты выборов в немецкий Бундестаг. И это все наряду с продолжающимся конфликтом Украины и России и внутриполитическими противостояниями.

О тенденциях, развивающихся как в мире, так и в Украине, о реформах, а также о путях решения существующих в государстве проблем Укринформ поговорил с директором Института государственной службы и местного самоуправления Национальной академии государственного Управления при Президенте Украины, профессором, доктором политических наук Сергеем Телешуном.

— Такое впечатление, что стабильность потеряна всюду в мире. Этот хаос – это завершение старой эпохи и начало новой? Но какой? Можно ли спрогнозировать глобальные тренды, которые изменят мир?

— Не стоит идти вперед с повернутой в другую сторону головой, но еще хуже, когда опыт предшественников не оставил в твоей голове ничего полезного, тогда и блуждать придется долго, и ногам горе. Так и в мире перемен, который напоминает детские качели. Будь готов учиться, меняться и приспосабливаться к быстротекущим общественным переменам. Стоит быть сильным, функциональным и полезным, когда формируются новые правила игры между влиятельными государствами и политическими нациями.

Надо признать: мир все же не хаотичен, потому что хаос – это одна из форм миропорядка – особенно тогда, когда отмирают старые и образуются новые формы и модели сосуществования субъектов и объектов «большой и малой» политики. Начало XXI века можно характеризовать как период системного проявления глобальных, региональных, национальных, межгосударственных, конфессиональных, социокультурных, корпоративных и персональных обид, амбиций и нереализованных мифов двадцатого века.

Поиск собственной формы существования, модели управления, траектории общественного развития, охватил не только отдельные народы, нации, государства, а целые регионы мира. Новое поколение «суверенных граждан глобализированного мира», по тем или иным причинам, не удовлетворено существующим мировым порядком, который не способен быстро и энергично реагировать на современные вызовы и угрозы.

Не надо быть политологом или футурологом, чтобы понять, что системы многоуровневого управления уже второе десятилетие в различных сферах общественного развития дают сбой, а мировая система безопасности, построенная на принципах коллективной ответственности, мягко говоря, недостаточно эффективна. Кластерная или догматична модель общественного управления не успевает реагировать на запрос, образно говоря, «нового поколения политических, общественных и корпоративных» актеров – провайдеров общественных ожиданий и пожеланий.

Часто интеллектуальный «секонд хенд» управленческих моделей, который предлагается нашими зарубежными партнерами, не всегда адекватно учитывает национальный менталитет, традиции, образование и социальное мировоззрение граждан. Иерархия проблем украинского общества в контексте формирования основ эффективной публичной политики иногда не совпадает с институциональными моделями развития, предлагаемыми извне. В этих условиях, эффективность управленческой деятельности институтов публичной власти заключается не только в реформировании и совершенствовании аналитического и организационного инструментария по определению общественных проблем и вызовов, но и в способности формировать современные институциональные государственные и общественные механизмы превентивного противодействия дезинтеграции общественно-политического, экономического, социального, гуманитарного и информационного пространства.

— Успевает ли Украина реагировать на эти изменения, вызовы? Что нужно сделать, чтобы не отстать навсегда?

— Проблема не в том, что пошатнулся мировой порядок, который некоторым политическим актерам казался стабильным и незыблемым, а проблема в том, готов ли современный национальный политический класс вместе с социально ответственным бизнесом дать адекватные, а главное – результативные ответы в сфере публичного управления относительно общественной и государственной модернизации.

Драматизм этих системных конфликтов заключается в том, что они закономерны и ожидаемы. А еще и в том, что они задели болевые точки общественного развития становления государств, регионов, наций и народов. Я бы назвал этот процесс поиском собственной «модерновой национальной идентичности» в зоне старых правил игры, влияния и национальных интересов. Этот процесс не дошел до своей кульминации, и мы постоянно, на протяжении 7-12 лет, будем получать все новые маркеры вызовов, которые потребуют адекватных ответов из-за изменений в системе публичного управления всех уровней. Речь идет, в частности, о принципах сосуществования: что первично – человек, демократия, национальные интересы, межнациональные договоры и договоренности, межгосударственные структуры и их бюрократия и тому подобное; о создании современных организационных и арбитражных структур, способных поддерживать общепринятый – большинством и меньшинством – мировой, региональный и т.п. порядок; о модернизации, трансформации, роспуске уже существующих надгосударственных структур; адекватном перераспределении ограниченных ресурсов, совершенствовании и разработке новых механизмов доступа ко всем видам ресурсов со стороны национальных акторов.

Таких пунктов около двадцати. Но они являются мировоззренческой основой нового глобального и общественного договора. Отсутствие этих договоров в виде устоявшихся демократических процедур или их профанация создают условия, при которых правящий политический класс берет от «демократии» столько, сколько нужно, чтобы гарантированно обеспечить себе контроль над ключевыми ресурсами общества и государства. А это, в свою очередь, приводит к замораживанию общественных проблем, что мы видим, или же к социальным катаклизмам и экспериментам. Вот почему в Восточной Европе популярен анекдот: «насчет коммунизма коммунисты точно врали, а про капитализм говорили правду».

— Но где в этих процессах – место нашего государства?

— Украина как государство находится на пути перезагрузки собственных политико-экономической и социальной систем. Этот процесс закономерно сопровождается стойкими системными конфликтами и кризисами, способными существенно повлиять на формирование гибридной модели политического режима в государстве. Попытка решать острые проблемы войны и мира, социального и политического противостояния, модернизации экономики и политической системы – и это при отсутствии новой и сломанной старой институциональной модели управления и неэффективно действующего правового поля – провоцируют политический класс на внедрение модели «управляемой демократии». Постоянная политико-экономическая турбулентность, в которой находится Украина (а это ближайшие четыре года), требует быстрых и эффективных решений, которые в государстве часто принимаются, по мнению части западных экспертов, с помощью так называемой «патронажной» политики.

— Что такое «патронажная политика»?

— Хотел бы кое-что уточнить. По моему мнению, стоит говорить о «делегированной патронажной политике» или «дублирующей системе управления» (не путать с демократическими принципами прозрачного распределения функциональных полномочий и персональной ответственности!), основным признаком которой, в отличие от предыдущего политического режима Виктора Януковича, является размытая политическая ответственность с плотным контролем за ресурсной, административной и силовой составляющей. Такая конфигурация, особенно в кризисные периоды, частично позволяет выйти из-под всеобъемлющего контроля гражданского общества и оппонентов, и перевести внутреннюю, а частично и внешнюю политику, в ручной режим управления. Лоббистами, модераторами, контролерами, распорядителями становятся доверенные лица, неофициально наделенные государственными полномочиями, которые латентно, скрыто, решают насущные проблемы политической и экономической жизни государства и ключевых политико-властных акторов.

Первопричинами возникновения такого вида политики могут быть: страх, недоверие, функциональная ограниченность, институциональный паралич, мания контроля, корпоративный эгоизм, политическая и личная зависимость, коррупция, криминальные связи и тому подобное. В свою очередь, это достаточно плодотворная почва для традиционной и политической коррупции, всех видов нелегитимного насилия и мягкого авторитаризма в различных его проявлениях. В этих условиях коррозия коррупции и политической демагогии охватывает межгосударственные отношения, общественный сектор, СМИ, демократические механизмы, политические институты и делает реформы неэффективными.

— Но ведь реформы, хоть и с боями, происходят. На прошлой неделе Верховная Рада приняла пенсионную реформу, еще раньше – новый закон об образовании, надеюсь, что скоро будет найден консенсус в вопросе медицинской и земельной реформ…

— Нет сомнения, что реформы, которые проводятся, требуют логического завершения, поскольку вариант «зависания» самый страшный для Украины – как для государства, так и для украинского общества в качестве площадки возможного гражданского противостояния. Но реформы – это прежде всего качество, социальная результативность, ресурсная обеспеченность и персональная ответственность и тому подобное. В то же время, создается впечатление, что часть из них вообще не имеет интеллектуального сопровождения, а воплощается через устаревший кластер отраслевого управления или как коррупционный проект под видом нового «социального эксперимента» в украинских реалиях. Примеров из отечественной истории дня вчерашнего и дня сегодняшнего — множество.

— Что вы конкретно имеете в виду?

— Это отдельные реформы силового, правоохранительного блока, отдельные пункты реформы государственного или публичного управления и публичной службы, проекты земельной реформы и т.п.

Революционная или политическая целесообразность изменений, не всегда профессиональные пожелания иностранных спонсоров не могут сделать украинский народ заложником сталинского тезиса о «всетерпимости народа, гениальности генеральной линии и необратимости курса» на построение…

Понятно, что процесс развития стабильного, эффективного и конкурентного государства невозможен без ошибок и ограничений во времени, особенно в условиях военного противостояния. Понятно, что вопросы ресурсного обеспечения со стороны наших партнеров лежат в плоскости частичного ограничения суверенитета по тем или иным вопросам внешней и внутренней политики. Однако общественные ожидания, общественная энергия граждан должны хотя бы частично иметь общий знаменатель с социальными последствиями реформ и их политическими провайдерами. Главное в этом процессе – четкое формирование проблем через политическую программу деятельности правительства, прозрачное внедрение и тщательный анализ последствий принятых решений.

Стоит помнить, что эффективное и социально ответственное реформирования государственных, общественных институтов всегда находится под угрозой «корпоративных» интересов акторов, публичных и не публичных, и «заклятых друзей» из политических союзов; связанных политико-экономическими обязательствами. Кроме того, опасна для общества тенденция, когда содержание, процесс и результат реформ переводятся из профессиональной дискуссии с гражданами в сфере «соревнования телевизора и интернет-сети с холодильником». Примером может быть большой опыт наших восточных соседей.

— По вашему мнению, каковы главные угрозы для Украины во время реформирования?

— Как и во всем мире, в Украине растет пропасть между политическими элитами и обществом, а также потеря доверия населения к институтам власти. Минимизировать эти риски должна реформа системы государственного управления, которая требует изменения акцентов в оказании публичных услуг гражданам – институтами государства, а не наоборот. Мы понимаем, что концентрация энергии изменений в проведении реформ требует не только политической воли в виде легитимного политического насилия, но и здорового профессионального смысла, критического реализма и политической, административной и уголовной ответственности. Врачебное «Не навреди!» нужно совместить с тезисом «А что и кого лечим, доктор?». Понятно, что общественных проблем множество – и их стоит решать оперативно, но с учетом первостепенности проблем ресурсного и институционального обеспечения. Формировать стратегию развития государства и общества в виде эффективной публичной политики, без понимания механизма их деятельности могут только политические демагоги и авантюристы, профессиональные невежды или даже провокаторы. Возможно, это будет не современно, но стоит вспомнить, что говорил Гегель, анализируя базовые принципы эффективного гражданского общества: кроме частной собственности и политических свобод личности стоит дать гражданину чувство «публичности» и «общей осведомленности» в проведении реформ. Не путать с эрзац-заменителем социальных реформ – информационным популизмом «славонистов» и «зрадофилов».

Участие в реформах, доступ к реформам и ресурсам для их внедрения, получение персонифицированных последствий от реформ в виде сервисных услуг, создают у граждан ощущение причастности к изменениям и формируют общественное мнение в пользу их поддержки, легитимности и необратимости. Общее видение дня сегодняшнего и будущего у большинства граждан при сдержанной поддержке меньшинства общества и обеспечит тот общественный порядок, который будет способен качественно переформатировать действующее правовое поле, модернизировать или создать новые эффективно действующие институты публичной власти и подвести политический класс, бизнес и общество в целом к новому консенсусному политическому и социальному договору. Прав был Президент США Дональд Трамп, когда на встрече с Президентом Украины Петром Порошенко в 2017 году говорил, что Украина – «это не то место, где просто жить». Однако я уверен, что часть украинского политикума, эксперты и граждане поняли эту фразу не только в контексте войны и оккупации, но и в контексте оценки сиюминутного социального сосуществования, публичного управления и ожидания перемен к лучшему.

— Украинская экономика уже второй год демонстрирует рост. В то же время, мы до сих пор не получили пятый транш в рамках программы МВФ. И даже стали раздаваться суждения, что мы обойдемся без займов фонда. Так ли это? Хватит ли у нас ресурса?

— Да, по оценкам отдельных экспертов, украинская экономика демонстрирует обнадеживающие признаки восстановления: снижается инфляция, международные резервы увеличились вдвое и тому подобное. Однако полноценный рост национальной экономики, на мой взгляд, возможен лишь при улучшении инвестиционного климата – как для внешнего, так и для внутреннего инвестора. Этот дуализм способствует экономической конкуренции, делает производимый в Украине товар конкурентоспособным, создает рабочие места, наполняет национальный бюджет средствами, развивает новейшие технологии и, главное, увеличивает покупательную способность украинцев. При этих условиях восстанавливается обнищавший средний класс — гарант стабильного и демократического развития конкурентного украинского государства. Вместе с тем, мы до сих пор не получили пятый транш в рамках программы МВФ, а значит – не диверсифицировали политические и экономические риски , не сделали государство более суверенным в своей внутренней и внешней политике.

— Ваш прогноз развития событий?

— Еще раз стоит подчеркнуть, что Украина в ближайшие четыре года будет находиться в зоне мощной внутриполитической и внешнеполитической турбулентности. Нерешенные системные конфликты, по нашему мнению, будут сосредоточены в 12 проблемных зонах, виртуальных и физических, которые приводят или приведут к напряженности и противостоянию в государстве.

Частичная апатия общества, фактор постоянных изменений, нестабильности и гнетущее ощущение постоянного социального выживания будут провоцировать латентные и системные кризисы по горизонтали и вертикали общественного механизма. Показателем тому служит принятие мировоззренческих законопроектов о «Реинтеграции и особом статусе Донбасса», медицинской и земельной реформ, вопрос минских соглашений и т.п.

Кстати, тема реинтеграции Донбасса словно "зависла" в воздухе и для большинства европейских коллег приобретает статус «замороженного конфликта», с выделением в отдельный блок вопроса освобождения Крыма и поэтапного снятия санкций с Российской Федерации. Очевидно, что Минский процесс полностью исчерпал себя – это площадка сузилась к вопросу обмена пленными и решению вопросов гуманитарного характера, что важно.

— Как долго мир еще будет сохранять санкции против России, которая прилагает неимоверные усилия для их отмены?

— Вопрос несколько в другом – в субъектности Украины в этом процессе и ресурсной способности украинского политикума, дипломатического корпуса, силового блока, отстаивая национальные интересы, не стать заложниками собственной технологической игры и схем, предложенных как партнерами, так и оппонентами.

Европейцы, и это вполне понятно, как и россияне, но по другим причинам, хотят приостановить конфликт, даже путем частичного его замораживания. «Украинская заноза» колет и мешает, цена торгов для ЕС и национальных экономик растет. Центробежные тенденции усиливаются, внешнее воздействие ослабевает, политические рейтинги правящих национальных элит – падают. России же нужно удержать «победный формат», провести внутреннюю мобилизацию населения и национальной элиты и сохранить стабильность и управляемость государственных и политических институтов – особенно накануне выборов. Усилить внешнеполитическую субъектность, отработать различные варианты развития событий при «больших торгах» и тому подобное. Одним словом, сохранить то, что есть, или сформировать статус-кво, а там – жизнь покажет.

У США несколько другой подход, о котором я говорил ранее. Однако ценой этим очень важным маневрам является территориальная целостность Украины, ее политическая стабильность и независимость. Особенно тогда, когда Украина на «мировой шахматной доске» – и фигура, и шахматная доска, и средство для бокса (или дзюдо) и монета для размена и оплаты бизнес-политических услуг. То есть, для одних государств и политико-бизнесовых групп влияния государство Украина – сателлит, зона и агент влияния, «серая территория», «государство-банкрот», а для других – новый рынок сбыта, политический, экономический партнер или конкурент, региональный лидер, проблема и тому подобное.

В этих условиях перед украинской властью, государством и обществом остро встанет вопрос об эффективности государственных и политических институтов в восстановлении ряда политических функций. В частности, это функция целостности гражданского общества, властно-политическая функция, функция национальной или народной интеграции, функция эффективной публичной политики и управления, функции воспроизводства политической жизни и гражданской инициативы, функция демократизации жизнедеятельности постконфликтного и поствоенного общества, функция социально-политической модернизации и консолидации, стабилизации и других.

— Проводимая в Украине реформа системы государственного управления поможет ли ответить на эти вызовы? Вернет ли доверие народа к властным институтам? К государству?

— Эффективное, а лучше, демократическое, сервисное государство сможет быть ответственным перед собственными гражданами и наоборот. Результатом такого взаимодействия является не государственная, даже не общественная политика, а именно – публичная. Которая, согласно рейтингу общественных ожиданий и проблем, формирует повестку дня и для власти, и для политического класса, и для бизнес-среды, а не наоборот. Именно на пересечении действий властных институтов, общественности и групп интересов и формируются общеколлективные цели, через взаимовыгодное партнерство реализовываются в жизни. Попытка же части политико-экономического бомонда создать «параллельное государство» для внутреннего и наружного использования, может привести к хаосу в системе политических отношений, государственном управлении или в устоявшихся тенденций, носящих авторитарный характер. Взаимная ответственность и тотальный контроль со стороны власти, бизнеса и гражданского общества являются социальным лекарством от политического мессианства, коррупции, профессионального невежества и манипуляций.