Как децентрализация ударила по людям

Отсутствие единого центра реформы, головотяпство Минсоцполитики и новообразованных громад сделали многие социальные услуги недоступными

Матери-одиночки, попавшие в сложные жизненные обстоятельства, многодетные семьи, одинокие люди преклонного возраста, больные дети с тяжелыми диагнозами, за которыми в течение многих лет ухаживают родители… Все это далеко не полный перечень социальных групп, ставших лишними в этой стране.

Объединив громады, нарезав районы, отрапортовав об успешном втором этапе реформы и получив похвальные грамоты от европейских доноров, министры, их заместители и другие ответственные лица, потупившись, продолжают не замечать проблем простых людей, для которых, собственно, и проводится эта реформа.

Децентрализация предусматривала передачу значительных полномочий громадам. В частности, и в сфере социальной защиты населения и защиты прав детей. Именно эти услуги чаще всего ассоциируются с социальным государством и наиболее востребованы среди украинцев. Цель изменений — максимально приблизить поставщиков этих услуг к их непосредственным получателям.

В то же время больше половины из 1470 громад в Украине были образованы только в 2020 году, а следовательно — не имеют опыта решения многих вопросов, относящихся к их полномочиям. Так что же изменилось после образования новых громад, и почему большинство граждан Украины утратили реальную возможность получать социальные услуги, реализовывать право на социальную защиту? Какова роль государства в этом процессе, и почему его хата оказалась с краю?
Что такое социальные и административные услугиПолномочия органов местного самоуправления (далее — ОМС) в сфере социальной защиты населения предусматривают предоставление социальных услуг, административных услуг социального характера и защиту прав детей. Некоторые являются собственными полномочиями ОМС, другие — делегированными, то есть предоставленными законом или переданными государством.

Согласно Закону Украины «О социальных услугах» социальные услуги направлены на профилактику сложных жизненных обстоятельств, преодоление или минимизацию их негативных последствий и предоставляются лицам и семьям, находящимся в сложных жизненных обстоятельствах. То есть речь идет о социальной профилактике, поддержке и обслуживании.

В законе насчитывается 17 базовых социальных услуг (п. 6 ст.16 ЗУ «О социальных услугах»). Каждая громада обязана предоставлять их в соответствии с социальным стандартом, утвержденным Министерством социальной политики.  Каждая громада должна создать соответствующее учреждение — территориальный центр или центр социальных служб — или закупать нужную услугу у других громад.

Админуслуги социального характера преимущественно относятся к делегированным полномочиям местного самоуправления. Такие услуги предусматривают прием документов для предоставления субсидий, денежной и материальной помощи малозащищенным слоям населения, назначение государственной помощи, льгот, денежных компенсаций, установление разного рода статусов и т.п. ОМС могут предоставлять такие услуги через собственные органы социальной защиты населения, центры предоставления административных услуг, старост или других должностных лиц местного самоуправления.

Как работала вертикальДо 2021 года при районных государственных администрациях и в городах областного значения работали структурные подразделения по вопросам социальной защиты населения. Специалисты предоставляли административные услуги социального характера. На этом же уровне работали службы по делам детей, занимающиеся профилактикой правонарушений среди несовершеннолетних, защитой их прав, свобод и законных интересов, выявлением детей и учетом семей, оказавшихся в сложных жизненных обстоятельствах, детей, воспитывающихся в таких семьях, и т.п.
Кроме того, в районах и городах областного значения работала сеть поставщиков социальных услуг: территориальные центры социального обслуживания и центры социальных служб для семьи, детей и молодежи (ЦССДМ). Эти же структуры должны были быть созданы в громадах. Но реально их образовали единицы. Но об этом — позже.
Специализация  терцентров — предоставление социально-бытовых (обеспечение продуктами питания, транспортными услугами, социально-бытовой патронаж, вызов врача, приобретение и доставка медикаментов и т.п.), психологических, социально-педагогических, социально-медицинских, социально-экономических, юридических, информационных и других услуг гражданам преклонного возраста, людям с инвалидностью, неспособным к самообслуживанию и нуждающимся в постоянной посторонней помощи, а также гражданам, находящимся в сложной жизненной ситуации.

Основные направления деятельности  центров социальных служб для семьи, детей и молодежи — работа с семьями, оказавшимися в сложных жизненных обстоятельствах, с детьми-сиротами и детьми, лишенными родительской опеки, а также с лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и условно осужденными.

Все эти структуры были подотчетны областным управлениям соцзащиты, а те — подчинялись Министерству социальной политики.
Что происходит сейчасПосле ликвидации старых и образования новых районов в каждой районной администрации продолжают работать службы по делам детей и управлению соцзащитой. Но назначение последних — уже иное, и штатная численность сократилась в два, а то и в три раза.

Если в дореформенных районах в сегменте соцзащиты населения работало 20–30 человек, то теперь — 7–12 на той же территории, в зависимости от региона. То есть численность работников соцзащиты во всех новообразованных районах уменьшилась, а нагрузка на тех, кто остался, выросла. Ведь объем работы и территориальный охват не изменились. Да и жалоб на качество предоставления админуслуг социального характера на правительственную «горячую линию» поступает много. Они связаны прежде всего с тем, что в новообразованных громадах людям часто отказывают в предоставлении этих услуг, отправляя в район. Хотя с 1 января этого года все обращения о назначении разных видов социальной помощи, льгот, субсидий и компенсаций граждане должны подавать через «фронт-офисы» территориальной громады, которые в свою очередь обеспечивают их передачу в органы социальной защиты населения райгосадминистраций.

В итоге в процессе реформирования социальные услуги и их поставщики — территориальные центры и центры социальных служб для семьи, детей и молодежи — должны были полностью перейти на уровень громад в виде или созданной соответствующей структуры, или закупленной у других громад услуги. Службы по делам детей должны работать как в громаде, так и в районе. Админуслуги социального характера — предоставляться через «фронт-офисы» в громадах в виде получения документов и передачи их в район.
Но сегодня мы видим, что эта система все же дала серьезный сбой.
Несправляющиеся громадыКак уже было сказано, в процессе реализации реформы по децентрализации власти в Украине на громады возложены полномочия по предоставлению социальных услуг, административных услуг социального характера и защите прав детей.  Фактически это — создание тех же терцентров, службы по делам детей, центров социальных служб для семьи, детей и молодежи, а также обеспечение предоставления соответствующих админуслуг.

Что касается админуслуг социального характера — довольно слаженно работают громады, где уже созданы Центры предоставления административных услуг (ЦПАУ). Всем другим необходимо все же найти или обучить специалиста, создать условия труда, обеспечить рабочим местом и необходимыми техническими средствами. Документооборот проходит через программу «Социальная громада» и предусматривает электронную подачу документов от гражданина в районное управление соцзащиты через компетентного работника ОМС.  По нашим данным, около 30–40% громад по всей Украине на сегодняшний день работают по такой процедуре. Остальные — в лучшем случае подали заявки на подключение к программе.

О других направлениях можно сказать, что закон о социальных услугах частично их унифицировал. Поэтому происходит реорганизация и создание Центров предоставления социальных услуг (по сути — объединенных терцентров и ЦССДМ).

Но ведь и с этим в громадах не все так хорошо, как хотелось бы.  Например,  по данным Минсоцполитики , на 1 февраля 2021 года службы по делам детей образованы только в 821 громаде. Напомним: громад в Украине — 1470.

Есть вопросы и по предоставлению социальных услуг. По данным того же министерства, ситуации в разных областях — разные. В то время как в одних регионах в громадах работают 1–2 социальных работника, то в других — около 20% громад имеют специалистов по социальной работе. Есть и уникальные случаи — один специалист на 54 территориальные громады в области.

Достаточно показателен факт, что, по информации Минсоца, в 2020 году было предусмотрено государственное финансирование на поддержку развития пяти социальных услуг в громадах. Для этого надо было иметь специалиста по социальной работе в громаде и сотрудничать с общественными организациями. Но заявку на участие в конкурсе подали только пять территориальных громад со всей Украины.
То есть речь идет все же о значительных трудностях в организации работы по социальной защите населения и защите прав детей в громадах.
Фантомная Национальная социальная сервисная службаРешением Кабмина в конце 2020 года создана Национальная социальная сервисная служба Украины.
Задача службы — реализация государственной политики в сфере социальной защиты населения и защиты прав детей, а также осуществление государственного контроля над соблюдением требований законодательства во время оказания социальной поддержки и соблюдением прав детей.

Предложений от Минсоца в Кабмине ждали всю осень. Но, так и не дождавшись,  как мы уже писали , «правительство приняло постановление №1345 от 28 декабря 2020 года, которым численность работников РГА сокращается с 49 тысяч до 17,5 тысячи, из которых в управлениях социальной защиты на сегодняшний день работают 16,5 тысячи человек. Теперь Минсоцполитики требует всех их оставить, поскольку не успевает или не очень хочет создавать Социальную сервисную службу, разрекламированную еще летом 2020-го». О приказе правительства двухлетней давности, которым утверждались нормы количества соцработников на определенное количество населения, в этой ситуации как-то даже и вспоминать неудобно. Их никогда не соблюдали. 

Следовательно, на сегодняшний день эта структура не работает. Только на конец нынешнего года предполагается образование территориальных органов Нацсоцслужбы на региональном и субрегиональном уровнях — областных и районных подразделений.  Но это — целый год. А люди нуждаются в качественной социальной защите и соцуслугах ежедневно. Но в государстве, очевидно, этого пока не поняли. Как и в громадах, где существует множество проблем с реализацией полномочий в сфере социальной защиты населения.
С одной стороны, эти полномочия были предусмотрены законодательством давно, и руководство громад должно было бы готовиться к их реализации. Но ключевое здесь — «должны были бы». Как уже подчеркивалось, почти половина громад в Украине — новообразованные. Соответственно, главами избраны новые, часто неопытные люди. Потому эти полномочия сегодня являются вызовом для руководства громад. Особенно небольших. Они были признаны состоятельными, но у них много трудностей с организацией работы по социальной защите населения и защите прав детей. На это есть ряд причин — и финансовых, и кадровых.

Если раньше эта работа финансировалась из районных бюджетов, то теперь — из местных. Государство же отказалось финансировать полномочия громад в сфере соцзащиты, отдав 60% налога с доходов физических лиц на места. Хотя в 2012–2013 годах из государственного бюджета выделялись средства в виде дотации местным бюджетам на содержание специалистов по социальной работе. В прошлом году была попытка восстановить эту практику. Законопроект 3807 был определен президентом как безотлагательный, но потом — снят с рассмотрения.

Остро стоят и вопросы кадров, имеющихся далеко не в каждой громаде. Социальный работник, как и работник службы по делам детей, — это не статист. Задача такого специалиста — правильно определить причины сложных жизненных обстоятельств, потребности семьи или конкретного лица, установить доверительные отношения, наладить диалог и обеспечить необходимую помощь. И возложение таких обязанностей на человека без соответствующего образования или опыта вряд ли даст результат.

Еще одна проблема в том, что не все главы громад поняли сложность вопроса и важность его решения.  Ведь социальная защита и защита прав детей — это не просто оказание помощи, но и превентивные меры.

Во время планирования бюджетов громад должны учитываться не только затраты на инфраструктуру, но и вопросы социальной сферы. Более того, определение потребностей населения в социальных услугах необходимо, чтобы качественно и своевременно предоставлять эти услуги, а со временем — развить до высшего уровня.

…Следовательно, государство очень быстро решило поломать вертикаль, но не обеспечило альтернативу в виде Нацслужбы, которая реально бы функционировала. Новообразованные громады в свою очередь не смогли быстро наладить работу по социальной защите населения и защите прав детей. И в этой дилемме крайними остались именно потребители услуг — малообеспеченные семьи, дети-сироты, люди с инвалидностью и другие уязвимые категории населения.

Вся эта история — не только об отсутствии государственной стратегии и тактики в отношении наиболее чувствительной в государстве социальной сфере. Это о том, как в дом к семье с малолетними детьми пришли хорошие дяди сделать ремонт, чтобы детям там было хорошо жить. В будущем. Но пока дяди с огоньком делают перепланировку и меняют краны, семья мерзнет на улице. Такой вот алгоритм у наших реформ. Такой подход у украинских министров-головотяпов.
zn.ua Полина Светлова